论中国“多规”分立及其演化与融合问题

doi:10.11821/dlyj201504001

摘要/Abstract

摘要：

系统研究了国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等“类空间”规划“多规”分立及其演化过程,肯定了各项规划的历史地位和发挥的专业智慧作用,但由于中国处在计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型期,这些规划的目标、规划理论、编制方法和实施途径的趋同化明显,导致了规划内容交叉冲突、实施和协调难度大和规划失效现象。规划界和地方政府开始推行“多规合一”实践,但存在条块分割的政府管理体制、规划法规依据不一、规划期限和发展目标差异以及规划编制技术标准不同,难以达到协调和协同的目的。根据中国国情和面向市场经济体制改革,需要建立基于“多规融合”的区域发展总体规划制度框架,实现“一级政府、一本规划”和“一本规划干到底”。

关键词: 空间规划, 多规分立, 多规融合, 区域发展总体规划

Abstract:

This paper systematically reviews the separation and evolution of China's national plans, including those on social and economic development, urban planning, land use, and environmental protection. While affirming the roles these plans have played in the past due to their professional and technological expertise, this paper holds that national plans have been quite homogeneous in terms of the goals they aim to achieve, the theoretical models they are founded upon, the ways they are compiled, and the means by which they are implemented. The cause of such homogeneity is that these plans have all been made during the process of China's transformation from a planned economy to a market economy. As a result, they are overlapping, conflicting, hard to implement and coordinate, and often fail to achieve what they are aimed at. To address this situation, China's planners and local governments are starting to advocate the integration of individual plans. However, planers and local governments are struggling to balance and coordinate these plans, because of barriers between different regions and government departments, and due to the differences these plans themselves have in the legal basis they are built upon, their durations and goals, and the technological criteria they follow. Given China's national conditions during its market-based reform, it is necessary for us to put into place a framework of overall regional development plans, whereby individual plans are integrated, each level of government has its own measures for implementing plans, and all their measures are thoroughly carried out.

Key words: spatial plans, separation, integration, overall regional development plans

顾朝林. 论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J]. 地理研究, 2015, 34(4): 601-613.

Chaolin GU. On the separation of China's spatial plans and their evolution and integration[J]. GEOGRAPHICAL RESEARCH, 2015, 34(4): 601-613.

图/表 5

表1

表2

表3

表4

经济全球化时期的“类空间”规划比较分析（2001-2015年）"

类型	背景	特征	内容
国民经济和社会发展规划	中国加入WTO,2008年8月北京承办第29届夏季奥林匹克运动会获得巨大成功。然而,2008年信贷危机衍生出欧元区债务危机,极大挫伤了欧美国家居民购买能力,从而形成对中国外向型经济体系的巨大冲击。拉动内需、寻找新的增长点和增长区成为非常急迫的问题。与此同时,中国持续的高速经济增长,已经衍生出一系列的资源—环境—生态问题,转型发展和城镇化拉动经济发展成为选择。规划对实现国家战略目标,弥补市场失灵,有效配置公共资源,促进协调发展等发挥重要作用	第十一个国民经济和社会发展五年计划更名为“国民经济与社会发展规划”,从国民经济和社会发展计划到空间发展规划的转变	对城市发展、重大基础设施建设布局、工业园布局、环境保护、公共服务建设、农业布局等在空间上作出总体安排。社会发展的概念不断充实、完善和系统化,关注贫富、城乡和区域差异扩大和社会和谐发展
城市总体规划		2006年开始施行的《城市规划编制办法》提出“城市规划是政府调控城市空间资源的重要公共政策之一”	为了满足城市快速发展和大产业园区发展,以及为项目配套基础设施和社会设施寻找新的发展空间,增加了城市发展的全球视野,重视全球城市、国际城市和物流园区建设
土地利用规划		以约束性指标和年度计划控制进行规划编制和管理	围绕人口、资源、环境和经济协调发展,改变经济增长方式和土地利用方式,使原来土地利用单一要素规划向满足经济、社会与资源环境相互协调发展的多目标转变,规划内容也更加综合
环境保护规划		2002年5月国家环境保护总局、建设部发布“关于印发《小城镇环境规划编制导则（试行）》的通知”	进行环境功能区划分,环境保护规划方案包括水、大气、声、固体废物的综合整治和生态环境保护

表4

表5

参考文献 21

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类型	背景	内容	重点
国民经济计划	实行计划经济体制,全面学习苏联经济发展计划和城市规划模式	国民经济计划既包括工业、农业、交通运输等生产部门的发展计划,也包括商业、财政、文教、卫生等社会事业的发展计划。整个计划从生产、流通到消费、积累确定国民经济各部门的发展水平、速度和比例关系	以重工业为中心的工业建设、大力发展农业,适当加强国防建设。从“一五”到“五五”只有“国民经济计划”
城市总体规划	1956年7月国家建委批准《城市规划编制暂行办法》,在全面学习沿用苏联规划模式的基础上,先编制城市初步规划,大致确定城市发展的框架与布局方案,满足重点项目选址安排与相关配套建设的需要	建筑和工程专业编制城市总体规划以落实国民经济计划到生产和生活领域。主要内容包括空间总体布局、专项规划（对外文通、城市道路、电力电讯、给水排水、园林绿化与公共服务设施）和近期建设规划	大中型工业项目选址、城市功能分区、城市交通和基础设施建设

类型	背景	特征	内容
国民经济和社会发展计划	1978年十一届三中全会确定重新编制“六五”计划。1982年中共十二大确定20年经济建设的战略目标、战略重点和战略步骤	从指令性计划到宏观、战略、政策性规划,从单纯的经济计划转变为国民经济和社会发展计划	经济和社会发展从片面追求工业特别是重工业产值产量的增长转向注重农轻重协调发展,注重综合发展,开始着重解决农业、能源、交通、教育和科学问题,大力扩展对外贸易,严格控制人口的增长,加强环境保护等内容
城市总体规划	1978年召开第三次全国城市工作会议。1980年召开全国城市规划工作会议,颁布《城市规划编制审批暂行办法》。1984年制定发布《城市规划条例》	城市总体规划开始引入经济、区域、综合和发展的观点,城市规划编制成果开始影响经济计划	增加城市经济和社会发展分析和城镇体系规划,增加历史文化名城保护规划、环境保护、城市风景名胜游览区保护和旧城改造、防震抗震、防洪防汛、人防建设和城市中心区专项规划等,部分大城市开始编制分区规划
土地利用规划	经济的快速发展使大量土地,尤其耕地被占用。1986年国家成立国家土地管理局	根据《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》,第一次编制全国土地利用总体规划（1985-2000年）	土地利用总体规划目标、土地利用结构和布局调整（耕地、建设用地、森林覆盖率、草地）、未利用土地开发、中低产田改造、水土流失的治理等

类型	背景	特征	内容
国民经济和社会发展计划	1992年邓小平南巡谈话进一步坚定对外开放政策不变。1993年十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制	注重总量目标（GDP）和人均GDP、三次产业比重、财政收入年均增长率、出口总值、利用外资额等	经济与社会发展的总体构想、产业结构、区域经济布局与国土开发整治、产业发展与布局、外向型经济和横向经济联合、经济体制改革和远景发展目标
城市总体规划	《城市规划法》开始施行,使城市规划地位得到空前提高。1991年召开全国城市规划工作会议	城市土地实行有偿使用。从城市建设的蓝图到城市发展的蓝图,而且城市总体规划成为有法可依、依法制定的法定规划	增加了城市总体规划纲要、各类开发区规划、地下空间开发利用规划、城市综合交通体系规划和城市远景规划
土地利用规划	由于经济增长波动和市场化配置机制不完善,导致一些地方出现了乱占耕地、浪费土地等问题,同时,人口增长和粮食安全问题引起广泛关注	占用耕地与开发复垦耕地相平衡,供给制约和土地用途分区	突出耕地保护,提出耕地总量动态平衡;提出土地利用宏观调控和用途管制,制定实施规划措施

空间规划类型	规划编制	规划审查和批准
国民经济和社会发展规划	县级以上地方人民政府主管部门	同级人民代表大会
城市总体规划	专业城乡规划编制机构	直辖市、省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划报国务院审批,其他报省、自治区人民政府审批
土地利用总体规划	地方人民政府主管部门或土地利用规划编制机构	省、自治区、直辖市,省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市报国务院批准,其他采取逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准
环境保护规划	县级以上地方人民政府环境保护主管部门	同级人民政府批准并公布实施