郝庆
HAO Qing
收稿日期: 2018-04-24
网络出版日期: 2018-10-20
版权声明: 2018 《地理研究》编辑部 《地理研究》编辑部 所有
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作者简介:
作者简介：郝庆（1982- ）,男,河北邢台人,副研究员,博士研究生,研究方向为空间规划与资源环境承载力。E-mail: haoq.16b@igsnrr.ac.cn
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摘要
“建立空间规划体系”是自然资源部的一项重要职能,也是整合空间规划、保障空间治理机制有效运行的必然要求。在借鉴国外空间规划体系的基础上,按照适应中国政治体制和法律基础、适应未来空间开发和空间治理变化的需求,提出构建层层传导的空间规划体系确保国家重大战略部署得以落实;提出在微观尺度空间规划进行空间开发权与土地利用权的分配,作为实施空间用途管制的法律依据,保障地方多样化、灵活化的发展;通过构建“宏观政策性/指导性规划—中观衔接性规划—微观实施性规划”的空间规划体系,为国家建立和完善空间规划体系、提升空间治理能力提供参考。
关键词：
Abstract
In March 2018, China's state institutions were reformed and the Ministry of Natural Resources of the People's Republic of China was established to implement unified management of natural resources and spatial planning. Establishing spatial planning system is an important responsibility of the Ministry of Natural Resources, which is also the prerequisite for the integration of various types of spatial planning and effective operation of spatial governance mechanism. The focus of "establishing a unified spatial planning system" is not to unify the external forms of various spatial planning, but to ensure the rational division and effective transmission of the spatial development rights at different levels and different types of spatial planning, so as to improve comprehensively China's spatial governance capacity. To conduct a comprehensive and in- depth study on the international spatial planning systems, literature review method and comparative analysis method are employed in this paper. Based on the results, it is suggested that the new spatial planning system of China should be consisitent with political system and legal basis as well as the changing trend of future spatial development and governance patterns. A spatial planning system has been constructed, covering policy/guidance planning, bridging planning, and implementation planning respectively from the macro, medium and micro perspectives. It proposes that macro and medium spatial planning only have constraints on the next level of spatial planning and special spatial planning and do not involve the allocation of specific land use and spatial development rights, while micro scale land use planning, urban planning, and village planning provide legal basis for land use and spatial development. The system defines the hierarchical relationships, which would further promote the implementation of major national strategies. Moreover, the allocation of rights of spatial planning at the micro scale can give more autonomy to the local government and market. It is also suggested that spatial planning should strengthen the connection with national economic and social development plan, especially at the city and county level. The rules for the preparation and implementation of spatial planning should be established to improve the scientific rationality of the plans. It is also necessary to establish a use of territorial space system, which plays an important role in the implementation of spatial planning system.
Keywords：
主旨聚焦：“建立统一空间规划体系”的研究重点是空间开发权在不同层级、不同类型空间规划中的合理划分与有效传导,确保国家重大战略部署的落实,确保各级政府空间治理水平的有效提升。
2018年3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,组建自然资源部,将“建立空间规划体系并监督实施”作为其主要职责之一。此项改革整合了此前由多个部门负责的空间规划编制和管理职责,顺应了各界多年来关于推进“多规合一”的呼声[1,2],开启了中国空间规划和空间治理的新时代。
空间规划体系是空间治理运行机制的外在表现,其核心是空间开发权在不同层级、不同部门的分配关系。中国空间开发权的分配长期分散在发展改革、国土资源、城乡规划、生态环保等不同部门,存在综合性空间规划缺位、各类规划重叠冲突、部门职责交叉重复等问题[3,4]。此次机构改革不是对原有负责主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、生态环保规划等机构的机械合并调整,而是事关生态文明建设、提升政府空间治理效能、保障高质量发展的重要改革举措。必须定位于建立全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,形成事前、事中和事后有机衔接、高效运转的运行机制,全面提升国家空间治理能力和治理体系的现代化水平[5]。
近年来,特别是2014年开展市县级“多规合一”试点以来,中国学者对空间规划的学术关注度大幅上升。但多数研究为规划实践工作的经验总结与思考,或者关注空间分区、用地类型标准等技术层面的问题;对国外空间规划体系的研究主要是规划体系的组成和层级,对其内在运行机制关注较少。本文在参考国外空间规划体系研究的基础上,主要从功能传导、空间开发权分配等空间规划运行的内在机制入手,结合中国国情,探索构建机构改革背景下的空间规划体系。
为保持空间发展的协调性、整体性与战略性,越来越多的国家开始重视规划整合,由传统的城乡规划、土地利用规划等转向空间规划（spatial planning）[6]。空间规划成为不同尺度、不同层级、不同类型带有空间属性规划的统称[7]。从影响国土空间开发和参与空间开发权分配的角度看,除了各种形式上的空间规划外,空间规划体系（spatial planning system）还应包括空间战略、空间政策、发展指引、空间区划、规划许可等各类参与土地利用权和空间开发权分配的政策工具。
各国受历史文化传统、经济发展水平、政治体制等方面的影响,空间规划体系纷杂,呈现多样化发展态势。《欧盟空间规划体系和政策纲要（1997）》基于法律基础、规划范围、规划尺度、权力分配、政府与个人角色、体系完善程度、实施效果等7个方面的因素将欧盟成员国的空间规划体系分为四种类型[8]：以德国、荷兰等为代表的综合型（comprehensive integrated）,空间规划内容较为综合,以空间结构为主,空间规划体系成熟,空间规划层级清晰、功能明确;以英国、爱尔兰为代表的土地利用管制型（land-use management）,空间规划以地方规划为主,规划内容强调对土地利用的管控,对经济社会的综合发展关注较少;以法国、匈牙利等为代表的区域经济型（reginal economic planning）,空间规划内容综合,以经济社会发展目标为主,兼具空间结构,规划内容主要是在分析国土空间自然条件的基础上,对经济社会发展、空间战略以及产业布局、基础设施建设、资源利用与环境保护等进行规划部署;以意大利、希腊等为代表的城市化型（urbanism）,空间规划体系具有浓厚的建筑色彩,规划内容主要是促进城镇化,空间管制主要与城市设计和建筑控制相关,空间规划体系不够完善和成熟。各国空间规划体系类型虽然有所不同,但是一般都可分为宏观尺度的政策性/指导性规划（全国及省、州一级）,中观尺度的衔接性规划（市县级）,微观尺度的实施性规划（表1）。
表1 通行空间规划体系表
Tab. 1 The general spatial planning system
| 宏观 | 中观 | 微观 | ||
|---|---|---|---|---|
| 政 策 工 具 | 愿景（Vision）/战略（Strategy）/政策（Policy）/规划指引（Guidance） | |||
| 规划（plan）/控规（control） | ||||
| 许可（permission） | ||||
| 属性 | 指导性/政策性 | 衔接性 | 实施性 | |
对于上述空间规划体系的分类,有学者认为其过于注重规划体系的外在形式,忽略了空间规划体系所根植的“规划文化”（planning culture）[9]。事实上,在经济社会发展的不同阶段,各国的空间规划体系也会发生改变。以丹麦为例,受国土面积小、地方分权化等因素影响,2006年将其空间规划体系重组,由传统的国家、区域、市镇三级规划体系简化为国家、地方两级,国家规划突出战略性,地方规划以土地利用管理为主,空间规划体系的类型由传统的综合型转向类似英国、爱尔兰的土地利用管制型。
2.2.1 空间开发权分配模式 空间开发权来源于法律,在宪法中赋予政府空间治理的职能是各国通行的做法。依靠宪法赋予的权限,各国通过空间规划体系对城市、区域、国家等不同尺度的空间开发活动进行管理,形成由法律手段、管理机构、技术标准等组成的空间规划运行机制[10]。多数情况下,各国发布的建设愿景、空间战略等宏观、中观尺度的战略部署不参与土地利用权和空间开发权的分配,只对政府有约束作用。微观尺度可实施性的“规划”和“许可”借助相关法律进行土地利用权和空间开发权的分配,对具体的土地利用和开发建设行为具有约束作用。对于土地利用权和空间开发权的分配,一般存在两种模式（表2）。
表2 两种空间开发权分配模式
Tab. 2 Two models of rights assignation for spatial development
| 分权模式 | 法律基础 | 理论基础 | 分权环节 | 规划尺度 | 典型国家 |
|---|---|---|---|---|---|
| 一致性 | 大陆法系 | 空间结构理论 | 规划（plan） | 多层次 | 法国、德国、荷兰 |
| 描述性 | 普通法系 | 土地适宜性评价 | 许可（permission） | 地方 | 英国、爱尔兰 |
第一种是以法国、荷兰、德国等为代表的“一致性”模式（conformative model）。这种模式通过空间管制分区等形式在规划中预先分配土地利用权和空间开发权。预先分配的空间开发权具有法律效力,在规划期内保持稳定,各类土地利用和空间开发只有符合规划的情况下才被准许。例如法国在城市规划中提出建筑与土地利用分区原则,进行城市分区、基础设施分区和农业分区等,依据这些刚性分区和建筑规范决定建设许可证的发放,对具体的土地利用、建筑建设等行为进行控制。这种空间治理模式将空间规划作为一种约束性的规划,是一种政府主导、自上而下层层控制的空间治理模式,符合战后重建以及快速工业化、城镇化的需求。
第二种是以英国、爱尔兰为代表的“描述性”模式（performative model）。在这种模式下,空间发展战略和空间规划的分区不具有约束力,即不对土地利用权和空间开发权产生法律效力,特定的土地利用和空间开发行为由地方政府发放的“规划许可”确定。例如,英国的《城乡规划法》规定符合规划并不意味着就能得到规划许可,地方政府在充分听取公众意见后,做出是否允许特定土地利用和空间开发的决定。这种空间开发权分配模式是一种酌情协商决定制度,强调地方自主性,空间开发权的核心在“规划许可”。
2.2.2 空间开发权分配模式的变化趋势 “一致性”模式下的空间规划体系可以将国家战略部署进行层层落实,保障土地利用和国土空间开发的相对稳定性。“描述性”模式则会削弱空间规划的管控作用[11],也带来高昂的行政成本、空间利用不确定性等弊端[12]。但是,随着主要发达国家城市化水平的提高,城市更新需求取代了大规模的城市扩张。基于“描述性”的空间开发权分配模式能够确保更大的灵活性。不仅英国的空间规划体系进一步强调地方的控制[13],一些传统上为“一致性”模式的国家也开始给予地方更多土地利用和空间开发的决策权。例如,荷兰引入了“土地利用规划偏离制度”（deviation from a land-use plan）,允许地方政府在有正当空间理由的前提下,给予不符合土地利用规划的空间开发行为颁发“规划许可”。荷兰还赋予政府在规划允许的范围内修改规划的权限,如可以将公共绿地修改为停车场,反之亦然;土地利用规划可以包含细化规划的义务,对于不确定地区可以进行粗略规划,待开发明确后,制定附加的详细土地利用规划,作为发放建筑许可的依据。这些国家空间开发权的分配模式被称之为“新一致性”模式（"neo-performative" model）。瑞典、丹麦、芬兰等北欧国家也普遍采用该模式。
空间开发权的分配关系深植于各国的政治制度、法律体系、行政管理体制,以及文化传统之中。这些综合的“规划文化”对空间规划影响极大,只有深刻理解不同国家空间规划运行机制的文化基因和制度基础,才能更好的学习和借鉴国外的有益经验。虽然研究表明一些国家的空间规划模式确实优于另外一些国家,但空间规划运行机制的改善受到“制度技术”（institutional technologies）复杂性的限制,一般难以改变[14]。不过一些成功的模式对中国构建空间规划体系仍具有重要的借鉴意义。
2.3.1 将法律作为空间规划体系运行的基础保障 法律是空间规划体系有效运行的基础。以被称为空间规划领域典范的荷兰为例,荷兰宪法赋予了政府规划职能,政府有权根据规划决定是否发放建筑许可证,有权制止与规划相冲突的土地利用及相关开发行为。早在1901年荷兰出台的《住宅法》就赋予市议会有权禁止私人在规划为街道、运河或广场的土地上兴建建筑物;1921年《住宅法》（修正案）中引入了“建筑许可证”制度;1965年,正式生效的《空间规划法》（The spatial planning act）明确了荷兰空间规划体系、不同层级政府的规划权限等。此外,荷兰还出台了《建筑法令》（Building Decree）、《环境许可（一般规定）法》（Environmental Licensing（General provisions）Act）等相关法律法规。总体上看,荷兰的空间规划总是与法律和法规紧密联系、不可分割。
2.3.2 空间规划趋向于地方分权和个性化、灵活化 进入21世纪后,以往较为常见的系统性空间规划体系逐步被更加灵活、更加注重可实施性和发挥市场机制的规划所替代。各国不断简化空间规划的层级,提升规划的编制、审批和实施效率。各国也根据经济社会发展的阶段特征,不断调整空间规划的目标任务和主要内容。一般在快速城市化阶段,以“物质规划”为主,城市规划等发展导向的空间规划类型占主导地位;在城市化水平处于50%~70%的平稳时期,空间规划转向“以人为本”,营造良好的人居环境、修复整治生态空间、协调区域城乡发展等成为空间规划的主要任务,空间规划体系逐步完善;当城市化水平达到70%以后,“扩张型”的空间开发活动基本结束,空间结构趋于稳定,需要更加灵活的空间规划体系来满足地方多样化、个性化空间治理的需要[15]。例如,荷兰在2008年对《空间规划法》进行修订,中央政府不再审批地方土地利用规划,给予省级、市级政府更多的决策权。新修订的《空间规划法》还允许地方选择通过土地利用规划或者地方议会通过的管理条例管理本地的土地开发利用[16],满足了地方政府进行多样化和个性化空间治理的需求。
3.1.1 适应中国的政治体制与法律基础 从政治体制上看,中国是单一制的中央集权国家。通过建立“自上而下”层层传递的空间规划体系,有利于贯彻和落实国家战略、维护国家安全,使上级空间规划塑造空间凝聚力和竞争力、协调城乡区域发展、优化空间结构的战略部署得以实施。但也需要赋予地方政府,特别是市县级及以下政府必要的土地利用权和空间开发选择权,便于各地更加灵活的应对发展的不确定性和区域差别性,实现有效的区域空间治理。
从法律体系上看,中国与德国、法国等国同属大陆法系国家,与英美等普通法系国家具有本质的区别。英美文化的一个重要特点,就是对政府的作用和力量存有怀疑和否定,强调分权、制衡和个人自由。这些国家的法律条文较少,多以案例为判决依据。中国全面推进依法治国,建设法治政府,将不断完善各种法律法规,以法律条文为基础,全面推进依法行政。因此,在空间开发权分配上适宜采用“一致性”模式,即在规划中预先分配土地利用权和空间开发权,依法依规实施空间治理。这种空间开发权分配模式会损失一定的灵活性,但有助于提高行政管理效率,保持发展的稳定性[12],符合中国当前经济社会发展的阶段特征。而且,通过必要的技术处理,可以保证微观尺度规划的灵活性。
3.1.2 适应空间开发模式和空间治理模式的新变化 空间规划的目的是应对未来的变化和变化的未来。未来中国国土空间开发模式和国家空间治理模式在内涵和形式上都将发生深刻的变化。空间规划体系必须适应这种变化趋势。
以往工业化、城市化高速发展时期,赶超型的经济增长模式会对资源环境造成较大压力、快速的城市化会带来大规模的城镇空间扩张,整体上表现为国土空间变化剧烈。为遏制地方肆意扩张,维护国家生态安全、粮食安全,有必要加强国家控制,并且通过建设用地指标控制等手段可以有效纠正地方政府无序扩张、过度开发等行为。
当前中国城市化水平总体上已经迈过速度拐点,开始从“加速”向“减速”转变。在广东等一些发达地区已经出现了城市化速度和城市建成区面积增速低于全国平均水平的现象。2017年国务院批复的《北京市城市总体规划（2016-2035年）》和《上海市城市总体规划（2017-2035）》甚至提出了城乡建设用地总量负增长的目标。未来,越来越多的地方将由大规模的城市扩张向城市更新转变,经济增长模式会向创新驱动模式转变。与传统的经济增长模式相比,创新驱动型增长模式会降低资源环境负荷,一些新产业新业态会不断涌现。满足新产业新业态对国土空间多样化、个性化需求,提高国土空间治理的精确性、灵活性[16]成为新的挑战。空间治理的方式也需要由以往“自上而下”层层下达指标,逐级控制的指令性、计划性管理向“上下结合”转变,更多发挥地方各级政府管理的主动性[17]。
借鉴国际通行的经验模式,立足于中国空间规划体系的基础和未来面临的形势,按照整合分散在多部门的空间规划与空间政策,合理界定政府与市场、中央与地方、部门与部门之间职责边界的改革要求,厘清空间规划体系的内在逻辑关系（图1）。通过“宏观（政策性/指导性规划）—中观（衔接性规划）—微观（实施性规划）”的空间体系,改变“逐级下达用地指标”等传统空间管制模式,将“指标逐级分解”与“政策分解落实”相结合,通过空间规划体系的层层传导,确保国家重大战略部署得以落实;通过在微观尺度分配空间开发权,给予地方和市场更多的自主权。在基本的空间规划体系之外,还可以根据经济社会发展和生态环境保护的需要,视情况编制交通基础设施、生态保护等专项规划。空间规划体系的基本框架及主要内容如下（图2）：
3.2.1 宏观尺度空间规划 可将宏观尺度的规划命名为“空间规划”。空间规划是代表国家意识的指导性、政策性规划,以形成“集聚开发、全域保护、综合整治”的国土空间格局为目标,推进美丽国土建设,提出事关全局的发展战略、空间结构、重大基础设施建设、防灾体系建设、国家生态屏障建设以及国家公园、资源能源基地布局等,并对区域城乡协调发展、对外开放合作等作出部署。其中,省级空间规划的一项主要任务是划定县级主体功能区,作为落实主体功能区政策的依据。在空间治理手段上,主要是制定国土空间开发政策措施和基本原则,辅助以耕地保有量、国土开发强度、自然生态空间面积等约束性指标。在空间开发权分配上,空间规划提出的空间管制原则和控制性指标只对下级空间规划和专项规划具有约束作用,对具体的土地利用和空间开发行为不具备法律效应（国家公园除外）。即主要对政府进行考核。
3.2.2 中观尺度空间规划 市县层级的空间规划可以考虑命名为“总体规划”或“综合规划”,作为国家和省级空间规划在区域上的落实和具体体现。在宏观空间规划的指导下,预测区域内经济和人口中长期的变化趋势,综合平衡人口变化、经济增长和资源环境关系,提出经济社会发展和国土空间开发的中长期目标和规划部署,划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（三区三线）[18]。各地可以根据其空间开发的主要目标和问题,选择发展建设、综合整治或生态保护等主题,编制符合其区域特色和发展阶段特征的空间规划。
3.2.3 微观尺度空间规划 土地利用规划、城市规划、村庄规划等构成微观尺度的实施性规划,作为分配土地利用权和空间开发权的法定依据,对土地利用的规模、结构和空间布局,建设活动的区位、类型、规模以及建筑密度、高度、外观等进行强制性管控。建议在市县级空间规划划定的城镇边界之内编制城市规划;在城镇边界之外编制非城市区的土地利用规划;城镇边界之外的村庄,视情况编制村庄规划。微观尺度的规划在编制过程中应更多倾向于市场导向、体现公众参与,通过整合微观尺度的实施性规划化解以往多种规划标准不一、空间交叉矛盾的问题,简化建设项目审批要件和程序,提升行政效率,满足经济社会发展需求。
3.3.1 加强与国民经济与社会发展规划的协调 此次国家机构改革后,发展改革系统仍保留编制国民经济与社会发展规划的职能。国民经济与社会发展规划是着眼宏观调控的中短期、指导性规划,侧重短期项目部署和目标调控,规划期为5年;空间规划是着眼于优化空间开发、建设美丽国土的长期性、控制性规划,具有空间约束性,规划期较长。从规划的性质定位上看,两者有本质区别,不宜将着眼于中短期经济社会发展调控的指导性规划与着眼于长期空间优化的约束性规划进行合并。但在市县尺度上,经济社会发展的目标任务和项目部署需要进行落地,一些地方的市县级国民经济与社会发展规划中也增加了重点发展区、重点保护区等空间属性的图件。但主要是空间发展格局、生态保护格局等示意性的空间布局,不能满足实施空间管制的需求,也没有涵盖空间规划的全部内容。未来,应当加强两者的衔接,国民经济与社会发展规划应当服从于空间规划的长期空间发展战略和空间格局,空间规划应当做好国民经济与社会发展规划的空间需求、资源保障和生态支撑。特别是在市县级层面,应当在当地党委政府的统一领导下加强统筹协调,从全局的视角编制空间规划和国民经济与社会发展规划,避免总体规划的部门化。
3.3.2 建立完善空间规划编制与实施规则 在规划编制中,完善规划编制的工作程序、基础数据、技术方法以及理论体系等,提高规划的科学性;在规划实施中,明确“下级规划服从上级规划、专项规划服从总体规划”的规则,保障重大战略部署和空间开发权的纵向传导和横向衔接。此外,还需要完善空间规划编制实施中的公众参与和监督制约机制,保障公众诉求。通过立法等手段赋予公众和社会组织参与空间规划编制与实施各个环节的权力。如在空间规划编制决策过程中引起公众参与和听证制度,听取公众对于空间发展、资源开发等规划内容的建议;建立公益诉讼制度,允许社会组织和第三方对不合理的空间开发方式及其产生的后果进行诉讼。
3.3.3 完善空间用途管制体系 空间用途管制是落实空间规划的重要手段。此次机构改革之后,需要按照“统一行使所有国土空间用途管制”的要求,将分散在各部门的空间用途管制职责逐步统一。理顺空间管制的层级和分工,确保中央及地方各级政府有效履行国土空间管制的职能,破解区域空间用途管制缺位、越位及交叉重复的局面,将空间用途管制覆盖全部国土空间。建立和完善由空间管制和用途管制两个层级构成的空间用途管制体系。宏观、中观尺度空间规划中划分空间分区,明确空间开发基本格局,确定空间的地域功能。微观尺度空间规划明确空间开发类型,制定详细的开发利用控制指标和准入条件,强化用途管制。
空间规划体系根植于特定的“规划文化”和“制度技术”,并且随着经济社会发展不同阶段所面临的空间开发模式和空间治理任务进行调整。本文从空间规划体系的内在运行机制入手,探索构建了“宏观政策性/指导性规划—中观衔接性规划—微观实施性规划”的空间规划体系。未来,中国需要针对空间规划法律法规不健全、规划权责不明晰、规划理论不完善等问题,根据空间开发模式和空间治理需求变化,按照全面深化改革的要求,根据不同层级政府的事权,构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,理顺不同层次、不同类型规划之间的关系,明晰各类各级空间规划的功能定位和权责划分,保障规划部署在空间规划体系中的有序传导,不断提高空间规划编制实施的法制化、标准化、规范化和科学化[19],提升中国空间治理体系和治理能力的现代化水平。
The authors have declared that no competing interests exist.
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论中国“多规”分立及其演化与融合问题 .https://doi.org/10.11821/dlyj201504001 URL [本文引用: 1] 摘要
系统研究了国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等"类空间"规划"多规"分立及其演化过程,肯定了各项规划的历史地位和发挥的专业智慧作用,但由于中国处在计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型期,这些规划的目标、规划理论、编制方法和实施途径的趋同化明显,导致了规划内容交叉冲突、实施和协调难度大和规划失效现象。规划界和地方政府开始推行"多规合一"实践,但存在条块分割的政府管理体制、规划法规依据不一、规划期限和发展目标差异以及规划编制技术标准不同,难以达到协调和协同的目的。根据中国国情和面向市场经济体制改革,需要建立基于"多规融合"的区域发展总体规划制度框架,实现"一级政府、一本规划"和"一本规划干到底"。
On the separation of China's spatial plans and their evolution and integration .https://doi.org/10.11821/dlyj201504001 URL [本文引用: 1] 摘要
系统研究了国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划、环境保护规划等"类空间"规划"多规"分立及其演化过程,肯定了各项规划的历史地位和发挥的专业智慧作用,但由于中国处在计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型期,这些规划的目标、规划理论、编制方法和实施途径的趋同化明显,导致了规划内容交叉冲突、实施和协调难度大和规划失效现象。规划界和地方政府开始推行"多规合一"实践,但存在条块分割的政府管理体制、规划法规依据不一、规划期限和发展目标差异以及规划编制技术标准不同,难以达到协调和协同的目的。根据中国国情和面向市场经济体制改革,需要建立基于"多规融合"的区域发展总体规划制度框架,实现"一级政府、一本规划"和"一本规划干到底"。
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构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务 .General concept and main tasks of building spatial planning system in China . |
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新时期国土规划编制环境分析及开展建议 .
在分析国土规划环境的基础上,确定了新时期国土规划定位和目标,创新了国土规划的编制思路。提出以国土资源部为主导的新时期国土规划应强化国土资源的管控作用,健全国土规划的调控机制,并认为不同部门、不同层次的规划应各有侧重、相互制衡、相互配合,共同发挥积极作用。
The originalities of territorial planning in new period .
在分析国土规划环境的基础上,确定了新时期国土规划定位和目标,创新了国土规划的编制思路。提出以国土资源部为主导的新时期国土规划应强化国土资源的管控作用,健全国土规划的调控机制,并认为不同部门、不同层次的规划应各有侧重、相互制衡、相互配合,共同发挥积极作用。
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我国市县规划体系矛盾解析与“多规合一”路径探究 .Decoding the conflicts within the planning system and approaches to multi-plan integration at the county and municipal level in China . |
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我国空间治理体系现代化在“十九大”后的新态势 .Perspective of China's spatial governance system after 19th CPC national congress . |
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From land-use to 'spatial planning': Reflections on the reform of the english planning system .https://doi.org/10.3828/tpr.2009.5 URL [本文引用: 1] 摘要
The reform of the English planning system effected by the 2004 Planning and Compulsory Purchase Act sought to re-brand planning as a positive instrument designed to help maintain, create and/or recreate sustainable communities. The terminology through which this purported transition from a system which was perceived to be regulatory and bureaucratic in character to one in which practising planners coordinate, orchestrate and manage the changing nature of communities is very much redolent of the vocabulary by which the political philosophy of the Third Way has been communicated. In this article, we explore the origins of the new system in these political ideals and the extent to which English planners are, in accord with the intentions of the new system, reaching beyond narrow land-use regulation to develop a more coordinated and consensus-based approach to planning practice. The article draws upon the results of a major three-year research project Spatial Plans in Practice, funded by the UK government, to provide an empirical reflection on the experiences of planning professionals over the first three years of the new system's operation.
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An anatomy of spatial planning: Coming to terms with the spatial element in UK planning .https://doi.org/10.1080/09654310903491572 URL [本文引用: 1] 摘要
“Spatial planning” is a phrase that now resonates throughout many planning systems across the globe. It is being used as a label to describe pan-national, regional, strategic and even aspects of local planning processes. Within the UK, spatial planning is being utilized alongside, or even in place of, more traditional phraseology associated with planning, such as “town and country planning”. It is being used by a range of institutions of the State, professional groups and academic commentators to describe the processes of planning reform, modernization, policy integration, and strategic governance that politically are now required to make planning fit for purpose in the 21st century. The precise meaning and definition of spatial planning remains difficult to pin down, as does its origins within the UK. This paper attempts to dissect the various components of the spatial planning phrase and set out the meaning and origins of the term in the UK context. It covers re-territorialization, Europeanization and integration origins of spatial planning thinking and provides a conceptual, rather than practical, debate on the anatomy of spatial planning, situated within ongoing processes of institutional transformation, through the lens of governance and distinctiveness in state policy development.
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Romanian spatial planning system: Post-communist dynamics of change and Europeanization processes .https://doi.org/10.1080/09654313.2013.830696 URL [本文引用: 1] 摘要
This paper addresses the post-communist history of Romania's spatial planning system with the two-fold aim of describing its evolution and identifying the role played by the EU in this process. Taking as a starting point the contradiction between the formal goals of Romanian spatial planning and the actual spatial development patterns, the paper proposes a contextualized analysis of the system's changes. It complements the focus on the formal technical dimension with a look at the broader socio-political context, driving forces and path dependencies. It identifies five episodes within this time frame and argues that they were catalysed by factors outside the immediate technical dimension of spatial planning, such as the changes in the Romanian political scene, the dynamics in the governance and planning culture, the evolution of the economy, the actual development patterns and most notably, by the process of Europeanization. While often the role of the EU is taken for granted as a general positive force for Romania, the paper makes instead the distinction between the use of Europeanization as a rhetorical external driving force and the real changes brought about by the process.
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Planning systems as institutional technologies: A proposed conceptualization and the implications for comparison .https://doi.org/10.1080/02697459.2012.661181 URL [本文引用: 1] 摘要
Spatial planning systems have become the subject of much comparative research in recent years. This has resulted in very general classifications, while a definition of the subject of comparison remains vague. Any attempt at comparative evaluation has proved therefore to be difficult and controversial, impeding further theoretical and institutional progress. Against this backdrop, the present contribution is aimed as an effort towards conceptualization. The notion of ‘institutional technology’ is adopted in order to understand planning systems as specific social constructs, thus encompassing also the shaping of respective planning cultures. Implications for analysis and comparison are discussed.
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The control of discretion: Planning and the common-law tradition .https://doi.org/10.1177/1473095207077585 URL [本文引用: 1] |
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Discretion, flexibility, and certainty in British planning: Emerging ideological conflicts and inherent political tensions . |
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Spatial planning and the new localism .https://doi.org/10.1080/02697459.2012.699706 URL [本文引用: 1] 摘要
This special issue looks at spatial planning and the new localism, focusing on the recent changes to policy in England following the May 2010 elections when the Coalition government came to power. As Bas Waterhout, Frank Othengrafen and Olivier Sykes note in their contribution, changes in English planning seem to be more frequent and more dramatic than in many other European countries. Partly in consequence of this, planners and critics in other countries watch carefully the English experience for what they can learn about reforming planning systems.
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Global crisis and the systems of spatial governance and planning: A European comparison .https://doi.org/10.1080/09654313.2017.1296110 URL [本文引用: 1] 摘要
Inadequate regulation of spatial development is at the origin of the current global crisis and increases, in years of crisis, the unequal distribution of wealth. The importance of the related risks for democracy draw attention to the systems of spatial governance and planning, through which States regulate spatial development. In Europe, the countries most affected by the unequal effects of the crisis have spatial planning systems that are traditionally based on the preventive assignation of rights for land use and development through a plan. The systems of other countries had established beforehand that new rights for land use and for spatial development are rather assigned only after the public control of development projects and their distributional effects. Despite the evidence that some models can operate better than others in ensuring public government of spatial development, the improvement of spatial planning systems is, however, limited by their complex nature of nstitutional technologies'. Especially in a context of crisis, planners are responsible for the increase in public awareness concerning the role of spatial governance in economic and social life.
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发达国家空间规划的经验和启示 .
19世纪以来,发达国家相继编制城市、区域和空间规划。空间规划是在社会经济发展中为解决空间问题而形成的政策工具,且通过编制和实施空间规划促进可持续发展,是发达国家的普遍做法。改革开放以来,我国经历了城市化和工业化快速增长阶段,面临着日益严重的资源环境压力和经济发展矛盾,构建空间规划体系。
The experience and implications of spatial planning in developed countries .
19世纪以来,发达国家相继编制城市、区域和空间规划。空间规划是在社会经济发展中为解决空间问题而形成的政策工具,且通过编制和实施空间规划促进可持续发展,是发达国家的普遍做法。改革开放以来,我国经历了城市化和工业化快速增长阶段,面临着日益严重的资源环境压力和经济发展矛盾,构建空间规划体系。
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荷兰空间规划体系的改革及启示 .The reform of Dutch spatial planning system and its inspirations . |
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人文与经济地理学的传承与创新: 青年学者的责任 .
2018年1月27-28日,人文与经济地理学青年论坛暨第二届中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室青年论坛在北京国家会议中心成功举办。青年论坛以"人文与经济地理学的传承与创新:青年学者的责任与行动"为主题。莅临会场的院士、前辈和主管部门领导纷纷表示鼓励、支持和关怀青年人才的更快更好的成长。在这样的背景下,以这次青年论坛主题为题,在新时代传承和创新人文与经济地理学,青年学者责无旁贷,追寻地理学家的精神,集中探讨青年学者的责任与行动,展示人文与经济地理青年学者的思考和风采。
Inheritance and innovation of human and economic geography: Responsibilities of young scholars .
2018年1月27-28日,人文与经济地理学青年论坛暨第二届中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室青年论坛在北京国家会议中心成功举办。青年论坛以"人文与经济地理学的传承与创新:青年学者的责任与行动"为主题。莅临会场的院士、前辈和主管部门领导纷纷表示鼓励、支持和关怀青年人才的更快更好的成长。在这样的背景下,以这次青年论坛主题为题,在新时代传承和创新人文与经济地理学,青年学者责无旁贷,追寻地理学家的精神,集中探讨青年学者的责任与行动,展示人文与经济地理青年学者的思考和风采。
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干旱半干旱区生态保护红线划分研究: 以“多规合一”试点榆林市为例 .Zoning the ecological redline in arid and semiarid regions: Taking Yulin city as an example in the context of an integrated multi-planning . |
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转型发展期“多规合一”理论认知与技术方法 .https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2016.05.001 URL [本文引用: 1] 摘要
中国工业化、城镇化已进入转型发展新阶段,创新驱动发展与体制机制约束的矛盾加剧,资源短缺性及其配置低效性日益凸显,＂多规合一＂受到各级政府和学术界的广泛关注。推进＂多规合一＂,创新区域规划理论与技术方法,构建中国特色的国土空间规划体系成为当前全面深化改革的重要议题之一。本文深入分析了中国＂多规不一＂现实问题,总结了＂多规＂矛盾的本质特征,探讨了＂多规合一＂的战略定位,构建了＂三主三分＂的＂多规合一＂基本理论框架,提出了＂三步走＂多规逐步调适的技术途径及其长效机制。＂多规合一＂的核心在于从区域空间优化的战略高度统筹协调各项规划,科学引导城乡土地优化配置,实现＂多规＂在空间上的同一性、在功能上的融合性、在发展过程中的协同性。＂多规合一＂的重点是推进形成一个总分有序、层级清晰、职能精准的区域规划体系。
Theoretical analysis and technical methods of "multiple planning integration" in the rural to urban transition period in China .https://doi.org/10.18306/dlkxjz.2016.05.001 URL [本文引用: 1] 摘要
中国工业化、城镇化已进入转型发展新阶段,创新驱动发展与体制机制约束的矛盾加剧,资源短缺性及其配置低效性日益凸显,＂多规合一＂受到各级政府和学术界的广泛关注。推进＂多规合一＂,创新区域规划理论与技术方法,构建中国特色的国土空间规划体系成为当前全面深化改革的重要议题之一。本文深入分析了中国＂多规不一＂现实问题,总结了＂多规＂矛盾的本质特征,探讨了＂多规合一＂的战略定位,构建了＂三主三分＂的＂多规合一＂基本理论框架,提出了＂三步走＂多规逐步调适的技术途径及其长效机制。＂多规合一＂的核心在于从区域空间优化的战略高度统筹协调各项规划,科学引导城乡土地优化配置,实现＂多规＂在空间上的同一性、在功能上的融合性、在发展过程中的协同性。＂多规合一＂的重点是推进形成一个总分有序、层级清晰、职能精准的区域规划体系。
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