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制度演化与区域经济弹性——两个资源枯竭型城市的比较
胡晓辉1,, 张文忠2
1. 浙江财经大学公共管理学院,杭州 310018
2. 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101

作者简介:胡晓辉(1982- ),男,浙江湖州人,博士,助理教授,研究方向为演化经济地理与地方产业动态、老工业区重塑和区域经济弹性。E-mail:xhhugeo@zufe.edu.cn

摘要

区域经济弹性是后危机时代经济地理学一个热门研究议题。已有研究侧重于将区域经济弹性概念化成区域经济体在受到冲击或干扰后所表现出来的一种应对能力和手段,但缺乏动态演化观。基于制度演化视角,将区域经济弹性概念化成一种制度演化过程,并根据制度演化的不同模式(如层叠、转化和替代等),提出了一种分析和理解区域经济弹性差异的方法。该方法将被应用到中国两个典型资源枯竭型城市(山东枣庄和辽宁阜新)的经济弹性比较分析中。通过关注2000年后两地新产业的诞生过程和机理,结果显示:枣庄的经济弹性同制度良性层叠和转化这两种模式密切相关,这两种模式有利于促进区域产业更新和多样化;然而,阜新的经济弹性则表现出一种对原有制度的不断厚化过程,使得在产业上体现了较强的路径持续和拓展性。制度演化视角能结合区域经济弹性的过程、能力和结果这三个方面,有助于提升区域经济弹性的理论和实证研究。

关键词: 区域经济弹性; 制度演化; 产业动态; 资源枯竭型城市; 枣庄; 阜新;
Institutional evolution and regional economic resilience: A comparison of two resource-exhausted cities in China
HU Xiaohui1,, ZHANG Wenzhong2
1. School of Public Administration, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou 310018, China;
2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
Abstract

The existing literature on economic resilience of cities and regions shows that attention has been mainly paid to its characterization as capabilities and outcomes, while little research has been conducted on it as processes. This paper aims to address this knowledge gap. Drawing upon institutional change theories, this paper proposes an approach, and tries to explain how different modes of the institutional change affect industrial evolution and thus generate divergent resilience of cities. The approach is applied to the two case studies of Chinese mining cities, namely Zaozhuang in Shandong province and Fuxin in Liaoning province, which are both faced with resource depletion since 2000. By focusing on the ways in which new industries emerge, the empirical investigation illustrates that Zaozhuang's resilience involves positive layering and conversion that have enabled industrial renewal and diversification, whereas Fuxin's resilience unfolds with institutional thickening, characterized by industrial adjustment with strong effects of path persistence and extension. This study suggests that the institutional change approach can better update the understanding of regional resilience by incorporating processes, capabilities and outcomes.

Keyword: regional economic resilience; institutional evolution; industrial dynamics; resource-exhausted cities; Zaozhuang; Fuxin;
1 引言

2008年全球金融危机给中国经济带来一定的冲击。相比产业较为多元的经济发达地区,产业单一地区则遭受了更多的挑战[1]。特别是资源型城市,在本地资源危机和外部经济下行的双重压力下,社会经济脆弱性明显[2]。2008-2012年,国务院出台了一系列扶持政策,界定了69座资源枯竭型城市[3],旨在帮助克服危机,推动产业转型,增强区域竞争力。尽管有大量相关文献,却缺乏从区域经济弹性角度来思考这一议题[4,5]

区域经济弹性被认为是一种对冲击的承受力和恢复力,也被概念化成一种谋求区域新产业发展的能力[6,7]。这种解释却易进入理解误区,即一个地方的经济弹性取决于是否有新产业诞生[5]。这种理解是有问题的。一方面,任意区域经济均有弹性,只是在程度、过程和方式上有地方差异性。另一方面,新产业并非诞生于一夜之间,其背后存在一个多尺度、多主体参与的复杂动态过程。所以,区域经济弹性研究应重视探索地方产业演化背后的动力机制和过程特征。

本文目的在于深化Martin等提出的观点,即区域经济弹性是特定语境下区域经济演化的过程[8],可理解成行为主体和制度环境相互作用的空间过程。弹性不仅同地方特有的历史条件下逐步形成的制度有关,也和多尺度环境下多行为主体的能动性相关。Hassink认为经济弹性的区域差异在于不同区域行为者应对危机的手段和方法的异质性[9]。需要强调的是,行为者和其行为动机则并非孤立存在,不仅受到制度的制约和影响,而且也能逐渐塑造制度[10]。所以,在一定程度上,区域经济弹性可以从制度演化视角来概念化和实证研究[11]

在综合相关文献的基础上,建立了一种制度演化和区域经济弹性的分析框架。以中国两个典型的资源枯竭型城市(山东枣庄和辽宁阜新)为研究对象,剖析2000年以来两地制度演化的主要特征,以及对经济弹性带来的影响。本文将回答几个关键问题:推动两地制度演化的行为主体是谁?有何种特点和模式?制度演化是如何影响区域产业动态的?如何综合比较两地的经济弹性差异?

2 区域经济弹性:概念的界定

“弹性”(resilience)概念早先源于工程力学,指物质受压后恢复到原来状态的特性。自1973年Holling将其引入到生态系统修复研究以来,该概念内涵和研究范围不断扩充,并被广泛应用到其他社会科学当中,如心理学、灾害学、经济学和地理学等[4,12]。自2008年金融危机后,经济地理学者开始借助该概念来探究区域经济系统如何在危机后恢复到原有的发展状态和水平。所以,弹性的概念核心总离不开“恢复”或“回弹”等关键词,特别强调系统在面临危机后体现出来的持续和稳定能力[7]。这一“均衡”思维,受到了演化经济地理学者的强烈批判。他们坚持认为区域经济不会均衡线性地发展,系统在不确定因素下存在多路径发展的可能[13,14]。但在实际研究中,对区域经济弹性仍缺乏一种动态演化的非均衡思想。如不少学者们试图规避区域经济弹性和路径依赖理论的关系,即认为弹性和历史关系不大,甚至直接将弹性等同于发展新产业的能力[6]

当下,区域经济弹性的实证研究还处在起步阶段。在少量的一些研究中,弹性常常和积极的转型结果联系在一起。比如,Cowell比较了美国水牛城和克利夫兰在面临去工业化语境下的经济弹性,认为一个地方是否有弹性和区域是否有面向产业“再组织”的战略规划有关[15]。来自美国匹兹堡和英国北斯塔福德郡实证研究表明弹性区域是那些能够发展新技术、新知识、新产业的区域[16,17]

基于以上,认为目前区域经济弹性研究尚存三个不足。第一,理解过于关注表象,即注重产业动态的结果。比如,“弹性”常同“转型”和“路径创造”等术语挂钩,很少意识到弹性可以是一种隐性的动态过程[6]。系统对原有发展路径的前向历史依附性和自我稳定性并非代表“一成不变”,隐性变化和逐步积累可以推动质变[8,11]。第二,缺乏制度演化的视角来理解区域经济弹性。尽管一些文献强调制度对区域弹性的重要性,但研究仍不够细致深入[18]。比如,区域经济弹性、行为者能力和制度演化之间三折的辩证关系还不清晰。第三,现有的文献大多为西方语境下的单个案例研究,缺乏在其他国家语境下的多案例比较分析[19]

资源枯竭型城市作为老工业区的一种特殊类型,往往面临更多的挑战和转型压力,是研究区域经济弹性的理想对象[4]。更重要的是,中国特有国家语境,给了研究对象更多的意义。这种语境主要体现在其经济主体(国企、私企和集体企业)及其所支持的制度(计划经济、市场经济体制和混合经济体制)的多样性和共生性。换言之,计划经济所存在的强路径依赖,和市场经济所带来的路径创造(破坏),可能共生共存于一个区域经济体中[18],即在一个区域中,不同企业和产业组织之间倾向于存在非均衡、非相关的发展路径,存在异质(多元)制度要素的互动空间。同时,国家政策的空间性、新产业的布局、以及全球化动态都将可能强化这种现象,预示了区域产业动态背后制度演化的复杂性和重要性[21,22,23]

3 区域经济弹性的新理解:一个制度演化的分析框架

长期的经济弹性具有两面性,包含了被动应对性和主动改变性。前者是指努力维系经济系统持续性和稳定性的一种行为过程。后者则是主动寻求改变,意在推动体制改革和系统更新。所以在很大程度上,弹性和制度演化的内在机制有一定相似性。

从历史制度主义视角来看,危机不会即刻造成系统根本性改变,因为支持系统运转的制度具有路径依赖性和自我恢复性。有些系统甚至能抵御外界干扰,让系统的结构和功能维持不变[24]。然而,从演化视角来看,历史制度主义观下的弹性概念也存在不足。例如,当冲击足够大时,原有制度也可能被彻底破坏,从而走上一条类似于“熊彼特式”的创新转型之路。再者,危机可打开新的机会窗口,促使个体尝试新的做事方式,谋求不一样的发展目标,动摇原有的制度基础[25]。当然,在现实中,冲击一般不会影响到系统的所有部分。Martin等就认为,即使受到重大冲击,区域经济结构也不会瞬间改变。因为弹性既不是一种特征,也不是一种结果,而是一个复杂的过程[8]。这个过程允许转变力和持续力长期地共同存在,且共存方式和互动关系存在多样性。

他们所指出的“转变力和持续力共生方式的多样性”反映了制度演化方式的多样性。因为制度演化是一个循序渐进的过程,是一个不同利益集体和制度相互博弈的互动过程,它存在不同的模式。不少制度理论家就提出制度演化可以大体分为层叠(layering)、转化(conversion)、替代(displacement)三种模式[26,27]。每一个模式代表了一种特定的转变力和持续力关系,以及背后特定的制度演化推动者。需要指出的是,本文中的制度不仅包含正式制度(如法律、法规和成文的政策等)、非正式制度(如社会惯例、认知、规矩和文化习惯等),广义上,还包括“制度玩家”,即参与制度演化的个体、团体和组织[28]。以下通过阐述三种制度演化模式的特征,并举例说明它们同区域产业动态和经济弹性的关系(图1)。

图1 制度视角下区域经济弹性分析框架 Fig.1 Analytical framework of regional economic resilience from an institutional change perspective

3.1 层叠

层叠是指在保持原有制度不变的基础上不断往上增加新制度的过程。据目的不同,层叠可分为厚化和良性层叠两种类型。厚化是指增加的新制度是用来保护或增强原有的制度[29]。其背后的行为者被视作“共栖者”(symbionts)。他们嵌入于现有的制度中,而且是制度既得利益者,和原有制度存在“共栖关系”。危机中他们往往努力维系原有制度体系,以便继续从中受益[30]。在这个模式中,弹性则是一种被动应对的行为过程,如向原有制度体系投入更多的资本要素,扩大原有的生产规模,或创造新的激励机制以便让原有的制度更有效等。因此,厚化会导致原有发展路径的持续和延伸,不利于创新,且可能进入“锁定”状态[31],有损区域经济弹性的持久和活力(图1)。

良性层叠是指在于在保留原有制度的前提下,通过增加全新的制度要素,以增加整体制度的多样化程度[26]。这种模式的演化推动者是“机会主义者”(opportunists)。他们能解读原有制度存在的模糊性,并利用这种模糊性来试验性地引入新的制度空间[30]。换言之,演化推动者具备较强的随机应变能力,能保持制度持续性的同时,还能有意地去利用现有制度的不足,并通过增加新制度要素来改善整个制度[30]。良性层叠是一种“有目的的适应”,增加的制度要素并非仅仅用来保护原有制度,而是有目的的创造一些脱离于原有制度框架外的新制度。Strambach等研究发现:即便在根深蒂固的制度环境下,有意识的行为主体都可以找到制度创新和制度多元化的挖掘空间,并增加一种新的“做事方式”的可能[32]。Morgan同样认为区域制度演化大多是“循序渐进”的过程,行为者会刻意地开辟新的制度“小生境”,让其独立运作于原有的制度建筑之上,但却改变了制度综合环境[33]。良性层叠能打破制度结构单一性的格局,有利于促进区域产业“路径创造”和“非相关多元化”(图1)。相比厚化,良性层叠能带来更具活力和竞争力的区域经济弹性。但由于原有制度的持续存在,该模式对长久的经济转型仍显动力不足。

3.2 转化

转化是指对现有制度要素的重组和再布局,以服务于新的环境和目标[27]。Martin等运用这一概念来说明区域产业演化背后制度内生演化的重要性[8]。当然,这种内生性不是绝对的。比如,制度推动者可从系统外引入新的制度要素,并利用这些要素去逐步重塑原有制度基础。转化的推动者被比作“颠覆分子”(subversives),他们积极主动地参与制度重组、改革和转型。在某些条件下,他们还扮演“机会主义者”的角色,即不会用过激的方式打破原有制度体系,而是充分利用现有制度的漏洞,进行试错和创新[30]

在中西方语境下均可找到转化的实例。比如,Tsai发现,当正式制度无法迎合发展需求时则容易出现一些非正式的制度。她还指出:由于制度实践者认为非正式制度有更强的地方治理效用时,会逐步考虑将现有的正式制度进行改观,或者努力将这些非正式制度转化成为正式制度[34]。需要强调的是,转化需要时间和社会成本。制度演化推动者需要同制度守旧者进行充分协商。这一过程涉及到信息的互换、学习、资源共享和互补,以及共识的建立等。在一项探究瑞典资源城市Örnsköldsvik新产业发展机制的实证研究中,发现新旧产业之间人与人的社会互动过程起到关键作用。该地生物产业的浮现得益于制度演化推动者频繁同森林产业利益个体/集体的社会互动[35]。所以,“转化”和演化经济地理学中的“相关多样性”概念有关,它们均重视产业之间的社会互动过程。即产业间的知识交流和互动,能促进区域产业多元化和经济弹性[6]

“转化”能推动高质量制度演化,因为它能促进不同利益相关者和不同制度层之间的互动和交流,兼顾系统持续力和转变力,是一种可持续的制度演化模式。该模式反映了弹性的“路径更新”之可能。同时该模式能使区域经济弹性处在一个较高的水平,不仅可以抵御一些干扰,也能利用自身的能动性,推动区域经济重塑和功能转型[8]。相比良性层叠,转化能让区域经济弹性具备更高一层次的弹性动态力和质量水平(图1)。

3.3 替代

替代是制度演化中的激进模式。通过替代,旧制度被新制度所代替,原有制度体系被推翻[29]。该种模式的推动者被称为“暴动者”(insurrectionaries),他们拒绝服从原有制度,并想方设法推翻旧制度并建立全新的制度[30]。地方经济在破坏性极强的冲击下有可能发生替代。Simmie等指出当冲击完全超越系统的“回弹门槛”时,原有制度结构和功能被彻底改变,一个全新的制度系统可能随之出现[14]。替代类似于熊彼特式的“创造性毁灭”,能对区域经济产生巨大影响。相比成叠和转化,替代体现了更佳的弹性过程,具备路径破坏的能力(图1)。当然,这种制度演化模式较为理想,在现实中并不常见。

将以上所建立的分析框架运用到中国两个资源型枯竭城市当中,从制度演化角度来分析造成两地经济弹性的差异的原因。

4 研究方法与数据来源

选取山东枣庄和辽宁阜新作为案例研究对象。首先,两地均属于典型的煤炭型老工业城市。自2000年以来,两地均面临资源枯竭的困扰。研究两地的经济弹性具有一定现实意义。其次,两地所处的制度环境不同。枣庄所在的山东省市场化程度较高,而阜新所在的辽宁省经济长期由国企主导,计划经济特征明显。阜新作为典型的东北城市,具有明显的“单位文化”、“官僚主义”,以及对上级政府(特别是中央政府)有强烈的依赖性[5,36]。第三,阜新早在2001年就被国务院认定为中国首个资源枯竭型转型试点城市,长期以来受到了国家大力的资金支持和政策扶持,但近年来却出现了严重的经济下滑[37]。而受国家扶持较晚的枣庄,则没有陷入经济困境,经济增长平稳。两地经济演化的巨大差异,特别是近几年面临危机后所体现出来的不同经济演化轨迹(图2),凸显了进行比较研究的价值。第四,过去十年两地均孕育出了新的产业,如阜新的风能产业和枣庄的旅游产业。这些现实促使去思考若干问题:即如何去理解两地在同一国家政策框架下,面临同类危机和均出现新的产业路径时,所体现出来的经济差异性?其背后的制度和产业动态关系是怎么样的?以及如何区分比较两地的区域经济弹性?

图2 1986-2014年枣庄和阜新区域经济发展轮廓和轨迹 Fig. 2 Regional economic trajectories of Zaozhuang and Fuxin during 1986-2014

基于2013-2015年间的三次实地调研,通过对当地企业和政府部门的深度走访调研,主要采用半结构式访谈的方式,访谈问题主要涉及地方产业动态动力机制、过程、影响因素,同时关注政策、政府和制度环境对产业的影响作用。其中,访谈涉及煤炭产业(枣庄12家和阜新2家煤炭生产企业),枣庄旅游产业(3家旅游开发及运营企业),以及阜新风能产业(8家能源开发企业和5家设备制造企业)。同时调研还涉及(半)政府机构(枣庄9家和阜新7家)。被访谈对象主要为企业负责人或高级管理者、地方官员和行业协会负责人等,每个访谈时间不等,访谈原始信息通过笔录和录音进行获取。此外,报刊、统计数据和政府文件等二手资料也纳入了分析。所有数据资料均转化成文本,通过质性研究软件Nvivo 9,对访谈数据进行统一编码,从中获得研究核心议题的重要影响因素、概括性和解释性主题等。同时,比较三次梯度调研的数据,人工剔除了一些不真实的数据和信息,在此基础上,进行了编码比较,保证了研究资料和访谈信息的一致性和有效度。

5 阜新和枣庄的案例比较
5.1 枣庄:面向路径更新的良性层叠和转化

在1980-1990年,省属国企枣庄矿业集团(枣矿)在区域经济中占垄断地位。1998年国企改革剥离了枣矿集体所有制部分。但改革并未改变枣庄经济结构,产业仍比较单一。自2002年起,枣庄部分县市出现了严重的煤炭枯竭现象,地方财政陷入困难,长期依赖于煤炭经济的地方政府缺乏转型的动力和远见,找不到克服危机的出路。

这种困境一直持续到了2005年市政府换届。与以往几届政府不同的是,新一届政府提出了通过发展旅游产业为突破口的转型发展之路。新上任的市长认为发展旅游产业不仅可以吸纳从煤炭下岗工人,同时还能改善枣庄作为“煤城”的区域印象以吸引更多的外部投资。然而,由于缺乏旅游发展资源、经验和制度支撑,基层官员对该设想普遍持怀疑态度。为了改变官员原有“发展观念”和“认知”,市领导层摒弃了以往的发展思维,明确了转型发展的目标,正如市发改委A领导所述:

“原本台儿庄运河地区要建成为一个大型现代社区,当时区政府已同上海某房企达成了6个亿的土地出让计划。但新市长喊停了这个项目,因为他坚持认为这里不仅有抗战历史遗产,又是有古运河的文化遗产。不能因短期经济利益而断了这里的文脉,必须要保护性地开发。”(访谈时间2013年4月)

台儿庄地产项目被喊停的同时,政府又通过正式文件明确了了“一大战略,三大战役”(即通过发展煤化工、文化旅游和城市建设三种方式,来推动城市转型这一大战略)这一城市转型目标,并多次通过会议、官员培训、政府报告、报刊媒体等,反复强调发展旅游对枣庄摆脱资源依赖和促进经济转型的必要性。通过市领导、煤炭企业负责人、基层普通官员之间频繁交流和知识互动,使得枣庄人改变了以往的“非煤不干”的固定思维[21]。从发展思维的转变,到发展目标的再确立,再到地方发展共识的形成,地方政府领导层起到了关键作用。正如一家市属煤炭企业B总经理所说的那样:

“作为煤炭企业,很难跳出煤炭去发展新产业,更别说去搞旅游了。但资源枯竭了,必须要转型,但这需要有思想上的共识和方向。我觉得市政府作了不少思想工作,特别是市领导层,通过交流和互动逐步形成了共识,即觉得发展旅游产业符合枣庄长远的利益和发展。”(访谈时间2013年6月)

为了更好地服务于这一新的目标,市政府专门增设了枣庄旅游与服务行业委员会。同时在市属职业院校新增设旅游和酒店服务相关的专业和院系[38]。尽管有新机构和新制度的增加,但根本上枣庄仍缺乏开发旅游资源和产品的资金。2008年后,国家逐步开放了煤企在外埠获取煤炭的权力。同年,为应对危机,枣庄也开始鼓励本土煤炭企业实施“走出去”战略,旨在通过“兼并重组”获得中西部乃至国外的煤炭资源。这种支持并非无条件的。具体来说,“走出去”的煤企均需在枣庄涉足旅游行业,或投资酒店业、或投资景区建设和餐饮业等。通过这种方式,地方政府募集到了用于建设旅游景点的资本。更重要的是,煤炭企业自身开始转变,在维系煤炭生产的同时,开始涉足枣庄旅游业。如某市属煤企的C副总经理所述:

“政府的“走出去”政策很务实,一方面拯救并推动了枣庄煤炭行业的发展,另一方面倒逼了煤企进行多元化转型,让我们参与了枣庄旅游业的发展。”(访谈时间2015年5月)

然而,由于知名度不高,稳定的客源市场未能自发形成。为了缓解这个局面,市政府领导层特意修改了地方官员考核体系。即在原来以GDP为核心的考核体系基础上,增设了官员对非煤产业,特别是旅游产业发展的考量指标,并通过行政手段,赋予各基层政府部门吸引外地游客的硬性数量指标,以此来推动旅游市场发展(基于枣庄煤炭行业协会D秘书长的访谈,2013年5月)。通过以上一系列举措,枣庄的旅游收入由2007年的5.64亿猛增到了2016年35.6亿人民币,成为山东省旅游业发展速度最快的地区[39]

5.2 阜新:陷入锁定的制度厚化

阜新曾是中国最重要的工业基地之一。自新中国成立到上世纪八十年代,其工业繁荣反映了计划经济体制下中国社会主义工业化的成功缩影。然而改革开放后,阜新长期由央企主导的发展模式受到了前所未有的挑战。到上世纪九十年代,阜新经济甚至出现了严重停滞。1998年的国企改革,加上日益严峻的煤炭枯竭危机,阜新的最大企业——阜新煤矿集团,被迫关停了其大部分的所属煤矿,造成了约20万的下岗职工。

从发展以吸纳下岗职工为目的的现代农业,到布局煤化工产业;从引入大量投资改善基础设施,再到财政转移支持,国家政策起到了核心作用[40]。长期以来,以国家驱动的计划经济体制在阜新并未彻底改变,这使得阜新对国家政策具有较高的敏感度。一个典型的例子即是阜新对国家支持煤企“走出去”战略的积极态度。阜新官员普遍认为“走出去”可以让煤炭企业“起死回生”,以此可以让阜新以最经济和便捷的方式重新走上以煤炭经济的老路,却很少想到以此为契机去推动产业结构转型。阜矿集团的E副总经理如是说:

“国家有关煤企的兼并重组政策是巨大的利好消息,阜新需要做的事不是转型,那太难了,短期也难以实现,首要任务是生存,然后重新把煤炭产业放在核心的位置。这次中央其实又在释放帮助了阜新的政策信号,就应该抓住机会。”(访谈时间2014年1月)

2006年,为了延续濒临枯竭的煤炭产业,阜新收购了内蒙古锡林郭勒的一处大型煤矿。尽管此举缓解了阜新的煤荒状况,但由于近几年煤炭价格的低迷,煤炭下游产业(如煤化工)的产能过剩,煤炭产业给阜新带来的经济利益却不明显。

自2005年起,在国家能源局的布局下,阜新成为风能产业的试点城市。短短两三年,国家能源局陆续布局了多家大型能源央企(如华能、华润、大唐和国电等)投资阜新,并通过丰厚补贴政策鼓励风电设备制造商(如金风、明阳等)在阜新设厂集聚。作为回应,阜新市政府于2010年专门成立了阜新市新能源局。同时,地方银行系统和土地部门为风能企业开设了绿色通道,增设了土地审批、贷款等方面的优惠条件。中央政府自上而下的产业战略布局,加上阜新地方政府不遗余力地支持,风能产业装机容量从2005年10 MW左右,猛增到2011年的2094 MW,占到辽宁风电装机容量一半以上[37]。不少地方官员认为阜新风电产业得益于地方对中央政策积极实施,但也存在不少弊端。如阜新发改委的G副主任就指出:

“听从国家政策指导是阜新长期的习惯。风电,煤化工等最近发展起来的新产业都不是靠本地自发力量发展起来的,都是国家政策产物,直接由央企控股和运作。即便是我们的煤炭产业,最大的企业阜矿也是省属企业。所以,真正属于阜新的产业很少。”(访谈时间2014年1月)

这指向了一个更深层次的问题,即发展风电产业对提高阜新的内生发展能力十分有限,也无法从根本上推动城市经济转型。其中,一些访谈者认为新能源局的设立不能算是一种“制度创新”,其目的是为了“讨好”风电央企,以此拉近地方和中央的政治关系。阜新发改委资源城市转型办的H主任就指出:

“不遗余力地支持中央的能源产业布局。这样做有利于维系和增强良好的央地关系,有利于获得国家优惠扶持政策。新能源局成立了,但并没有放弃煤炭产业,老的一套理念和机制还在那里。”(访谈时间2015年4月)

由于受控于大型央企,以及本身缺乏风电相关的劳动力、知识储备和技术基础,阜新的风能产业本地化程度十分有限[40]。同时,风力发电所产生的电力消费市场也并非在阜新地区,在很大程度上,阜新从风电产业中获取的经济利益十分有限。其获得的中央新能源补贴也不足于抵消为央企服务所付出的政治经济成本,如山林道路修建、土地出让、新增公共服务成本等。再者,阜新“条块分割”问题仍十分凸显,近几年来自林业和环保等各级部门对能源政府部门的施压,放缓了风能项目审批进度,阜新风电产业已经逐渐进入发展瓶颈[41]

5.3 比较分析和讨论

基于所建立的分析框架,结合以上实证案例,本文得出枣庄正在进行一个面向质变的制度演化过程。这一过程由地方政府领导层发起,具备良性层叠和转化双重特性。枣庄的良性层叠主要表现在对产业发展目标的新定位(即发展旅游产业)、转型理念(保护开发本地历史文化遗产)和实施措施(“一大战略,大三战役”)的提出以及旅游相关机构的增设等。需要指出的是,这些新制度(含机构组织)的增加是建立在制度推动者和守旧者的互动交流基础上,而不是自上而下的行政命令产物。特别是政府领导层和普通基层官员(地方国企干部)之间所逐步形成发展旅游产业的认知和共识,对制度“转化”起到了积极作用。转化则主要体现在两个方面:一是地方政府领导层战略性地让其所属煤炭企业介入旅游产业发展,使得煤炭产业本身走上了多元化之路。二是地方政府领导层对原有官员考核体系的修改,充分调动了地方行为主体参与新产业发展和经济转型的积极性。

阜新则缺乏面向质变的制度演化过程。由于中央和省属国企的长期存在,阜新地方政府缺乏一种相对完整的决策权。换而言之,长期形成的跟随国家政策指令的地方政治经济造成了阜新的制度缺陷。这一缺陷使得地方决策层长期缺乏推动产业转型的动力。决策者更习惯于接受中央政府对其产业发展的直接干预,并以被动式应对的方式去增加新的制度(如收购内蒙古煤矿)、组织机构(增设市新能源局)和政策(增加服务于央企的各项优惠政策等)。与枣庄不同的是,这些新增加的制度更多是用来单纯地迎合国家层面的兴趣,维系原有的产业结构和特征,缺乏对本地产业动态和转型的努力。实际上,从某种程度上来看,风能产业也可被看成一个增加的制度层(即产业制度层),然而,该制度层却在组织和功能上完全独立于原有的煤炭产业体系外,并没有对本地原有“矿大城小”和“一矿独大”的产业基础带来积极效应。此外,条块分割(能源局、林业局和环保局的斗争)、放权不彻底(由于央企的地方嵌入,阜新地方政府决策权不完整)等问题的存在,风能产业的发展没有给原有制度带来积极作用。阜新的经济弹性过程具有明显的厚化特征。

通过良性层叠和转化过程,枣庄进入了一种相对平和的、新旧产业和制度相互互动的良性经济发展之路。煤炭企业/产业自身正在经历一个多元化道路,非煤经济比例不断上升,产业出现了自我更新的迹象。相比枣庄,推动阜新制度变化和新产业的主要行为主体并非源于本地,则更多来自国家政策和央企行为。阜新本地利益相关者具有显著的“共栖者”特征(表1),他们缺乏动机和能力去改变现有的产业结构和功能。长期依赖国家计划经济体制,使得地方政府精英在认知和行为上都高度依赖于国家决定和政策安排。增加新的制度和政策在原有的制度层上,却没有从根本上动摇原有的煤炭产业及其制度基础。故新产业的诞生很大程度上没有给地方经济带来很大的贡献。

表1 枣庄和阜新制度演化、产业动态和区域经济弹性 Tab. 1 Institutional change, industrial dynamics and regional economic resilience of Zaozhuang and Fuxin

此外,还发现两地制度演化推动者均有机会主义者的特点,他们均对国家政策较为敏感。不同的是,在枣庄,国家政策(如煤企“走出去”政策)被用来作为服务于基于地方的发展计划,即一方面发展煤企保障政府财政收入,另一方面推动煤企转型和新产业发展。而阜新的地方决策者则单纯地将国家政策作为一种自上而下的指派任务,不遗余力地加以实施。对“走出去”政策的快速实施,为的是让原有的产业系统得以延续,维护原有的以煤炭为驱动的经济发展模式,却没有考虑将其转化成一种有利于产业转型的机会和内生动力。

基于此,本文认为枣庄经济弹性拥有动态积极的过程优势,能显示出较为持续的转型力和活力。然而,阜新则受制于长期存在的制度弱势,无法形成面向质变的制度演化模式(表1)。阜新经济弹性存在活力低、持续度不足和转型力不足等特点,不利于推动地方产业升级和转型。

6 结论与讨论

采用制度演化视角来理解和分析区域经济弹性。认为区域经济弹性应该被理解成一种空间上不均衡的演化过程。比较不同区域的经济弹性不应该仅仅关注短期显示出来的结果和能力,而需弄清它们背后的制度动态特征、行为主体逻辑和语境关系[8]。区域经济弹性具有一定地方依赖性,但也受多尺度环境和多行为主体的能动性影响,具有复杂适应系统和多重路径共同演化的特性。在一个长时间语境下,区域经济弹性通常同时伴随着持续力和转变力两种行为过程。这两种力量的互动反映了制度演化的特征。本文提出了经济弹性的区域差异可以从不同制度演化模式来理解和思考。

介绍了三种不同的制度演化模式,即层叠(含厚化和良性层叠),转化和替代,及其背后制度演化推动者的各自类型。同时阐述了制度演化模式、产业动态特征和区域经济弹性之间的关系。通过对中国两个资源型城市枣庄和阜新近十年来产业动态实证研究,得出枣庄的经济弹性体现出“良性层叠”和“转化”的制度演化过程。“良性层叠”是通过增加新的发展理念和目标等,以促进地方决策层在产业发展上的发展思维(目标或方式)改变和共识达成。“转化”则体现在煤企在市政府领导层的引导下介入了新产业发展并从中受益的过程。这种制度演化模式帮助枣庄进入了转型之路,原有产业路径得到了更新,产业也逐步走向多元化。这可以理解成一种地方领导精英适当地利用地方制度特性和国家政策动态来培育适合本地转型需求的内生发展能力。这一模式能让枣庄经济富有较高的,较持久的,面向转型的弹性。

阜新的经验则不同。地方危机应对主要集中在两个方面:一是努力维系原有的煤炭经济体制,二是努力迎合国家政策干预却没有发展本地转型能力。这导致了阜新的经济弹性具有明显的厚化特质。新产业/制度的增加本质上脱离于原有的制度和产业环境,并未给经济基础带来明显利益。同时,在条块分割和计划经济等制度遗产的负面影响下,新产业发展的持久性堪忧。更重要的是,阜新缺乏发展新产业,新知识和新技术的政府主动力和文化内生力。其经济弹性持续性和转型力弱,缺乏活力,容易陷入消极的锁定状态而不利于产业转型。

综上所述,从制度演化视角去分析区域经济弹性,丰富了区域经济弹性文献。有别于以往定量研究,提供了一种关注主体行为、制度过程和产业动态的区域经济弹性质性研究。认为制度演化视角能够有利于促进区域经济弹性的进一步概念化,也能为案例实证研究提供更加丰富的手段。当然,需要指出的是,除了本文所介绍的三种主要制度演化模式外,现实中的演化过程和模式可能会更为复杂和多元。区域经济作为一个复杂的系统,有可能在同一时间段内出现两种或多种不同的演化模式[42]。故今后的研究应该进一步深入探究多尺度下不同类型的行为主体、不同特性的制度层面以及产业演化特点之间的关系,努力理清尺度、语境、主体、历史阶段在特定空间单元上的作用范围和互动机理。所以,除了制度演化视角外,还呼吁采用关系—演化经济地理学相结合的视角,通过跨区(国)多案例比较的手段,和定性定量相结合的方法,来进一步探究区域经济弹性。

The authors have declared that no competing interests exist.

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