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2019 , Vol. 38 >Issue 10: 2541 - 2551

DOI: https://doi.org/10.11821/dlyj020190275

新时代的国土空间规划体系重建与制度环境改革

  • 王开泳 1, 2, 3 ,
  • 陈田 1, 2
展开
  • 1. 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
  • 2. 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101
  • 3. 中国科学院大学资源与环境学院,北京100049

王开泳（1980-）,男,山东滕州人,博士,副研究员,研究方向为空间治理与行政区划。E-mail: wangky@igsnrr.ac.cn

收稿日期: 2019-04-10

  要求修回日期: 2019-09-05

  网络出版日期: 2019-10-30

基金资助

国家自然科学基金重点项目(41630644)

国家自然科学基金项目(41871151)

国家自然科学基金项目(41430861)

国土资源部资源环境承载力评价重点实验室2017年开放课题(CCAO2017.14)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

The reform of institutional environment based on the reconstruction of spatial planning in the new era

  • WANG Kaiyong 1, 2, 3 ,
  • CHEN Tian 1, 2
Expand
  • 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, CAS, Beijing 100101, China
  • 3. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

Received date: 2019-04-10

  Request revised date: 2019-09-05

  Online published: 2019-10-30

Copyright

Copyright reserved © 2019
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摘要

在全面推进生态文明建设背景下,急需建立适合中国国情的国土空间开发保护制度和国土空间规划体系,这是新时期建立空间治理体系的重要任务。在国务院新一轮的机构改革背景下,空间类规划的编制职能向自然资源部集中,急需探索和建立全国国土空间规划体系的总体框架和制度环境改革的推进路径。研究表明：国家国土空间规划体系的重建取决于三个方面,一是依赖于部门的职能整合,二是国土空间规划体系的整合与重构,三是依赖于制度环境改革。因此,在机构改革逐步完成的形势下,需要从国土空间规划体系重建与制度环境改革两个路径着手,从国家、省域、市县等层面阐述了中国国土空间规划体系的重建思路,构建五级四类、上下衔接、分级管理的国土空间规划体系。从确定国土空间开发保护制度、专业人才培养、规划资质管理、推进立法等几个方面推进制度环境改革。最后从推进国土空间规划立法、审批程序前置和推进相关法律法规修改完善等方面提出具体举措,以确立国土空间规划的法定地位与统领作用。结合新时期国土空间规划编制,提出了尽快出台国土空间规划编制办法和技术规程、重新调整中国国土空间规划编制的时序安排、加强技术队伍建设等若干建议。

关键词： 国土空间规划体系; 多规合一; 机构改革; 制度环境改革; 用途管制

本文引用格式

王开泳 , 陈田 . 新时代的国土空间规划体系重建与制度环境改革[J]. 地理研究, 2019 , 38(10) : 2541 -2551 . DOI: 10.11821/dlyj020190275

Abstract

In the context of advancing the construction of ecological civilization in an all-round way, it is urgent to establish a territorial development and protection system supported by the spatial planning system suitable for China's national conditions. Aiming to solve the problems of uncoordinated plans and ununified land classification, based on the major function-oriented zoning in China, the spatial planning system must be established, which should be an important task to establish the spatial governance system in the new era. Based on the analysis of various types of spatial planning conflict, the principal causes of conflict were analyzed. Combined with the compilation of territorial spatial planning in the new period, some suggestions are put forward, such as promulgating the compilation methods and technical regulations of territorial spatial planning as soon as possible, readjusting the timing arrangement of the compilation of territorial spatial planning in China, and strengthening the construction of planning technical team.

Key words： spatial planning; multiple-plan coordination; planning conflict; reform of institutional environment; usage control

1 引言

党的十八届五中全会提出推进“多规合一”的战略部署。十九大报告也提出,要构建国土空间开发保护制度,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。因此,在构建全国统一的国土空间规划体系背景下,深入探讨中国空间规划体系中存在的突出问题和体制矛盾,提出规划体制改革创新的总体框架和思路,成为新时期统一所有国土空间用途管控的紧迫要求。2017年1月,在市县“多规合一”试点工作基础上,国家已推进实施了9个省级国土空间规划的试点。2018年3月,国务院推进机构改革,将国土资源部的职能以及国家发改委、住房与城乡建设部等相关部门编制空间类规划的职能统一整合到自然资源部。那么,在规划部门进行整合的背景下,国土空间规划体系如何整合重构,国土空间规划将如何定位和进行编制?如何推进国土空间规划体系的体制机制和制度环境改革,提升空间治理能力成为新时期亟待解决的重要问题。
当前,中国的国土空间规划尚未立法,缺乏明确的法律保障,难以对其他国土空间规划发挥基础性约束作用。现有的法律法规体系未对新时期国土空间规划的功能定位、主体内容、相互关系以及监督程序等做出明确规定,各类规划间的法律关系比较模糊、法理地位不甚清晰。因此,构建科学的国土空间规划体系总体框架和制度环境,成为依法治国背景下构建国家空间治理体系和治理能力现代化的基础支撑。

2 中国国土空间规划体系与制度环境改革研究进展述评

科学完善的制度设计是推进规划有序实施的重要保障。关于国土空间规划协调的制度完善探索从20世纪90年代就已开始,到目前为止可分为4个阶段：第一阶段是20世纪90年代开始的城市规划和土地利用规划“两规协调”探索阶段;第二阶段是2003年后社会经济发展规划、城市规划和土地利用规划“三规合一”理论探讨与实践;第三阶段是2014年后的“多规合一”讨论热潮与实践阶段;第四阶段为2017年以来的国土空间规划试点与研究阶段。2018年3月,党中央国务院出台《深化党和国家机构改革方案》,标志着中国的国土空间规划体制改革全面启动,正式启动了体制改革和规划整合,实现了行政机构与职能调整,但规划间关系的调整和整合尚不明确[1]。
当前政府部门与学术界对国土空间规划冲突和协调的探讨多集中于各类规划内容冲突、技术衔接或体制协调。其中,造成多规分立的制度环境已引起普遍反思,研究者认为制度环境方面的冲突主要包括：① 法律法规的冲突。从法理上看,“多规”并不矛盾,各类规划具有自身的目标和重点,而实际上冲突较多,主要可以概括为上下不衔接,左右有冲突,相关法律法规之间不协调[2];规划间的“衔接”的方式以及争议解决的程序缺少法律上的具体规定,虽然经济社会发展总体规划不是法定规划,却是统领其他规划,可能导致权力凌驾于法律之上的现象[3,4]。② 中央与地方利益关系冲突。主要包括政府部门分割以及中央和地方的博弈。研究认为,“多规”难融的体制根源在于部门利益、多头管理的博弈,“多规”难融的制度根源在于中央和地方的利益博弈,各地区的竞相发展导致规划过度追求经济利益,空间约束效能较低,也导致了空间无序扩张。而地区竞争又导致规划重增长,轻保护[5]。魏广君认为规划冲突的制度原因有部门机构设置不科学,职能划分不分明,多部门职权的交叉重叠[6]。林坚等认为国土空间规划的实质是基于土地发展权的空间管制,上级政府干预将促使多规走向合作[7]。③ 缺乏统一的国土空间规划机构。由于中国国土空间规划体系管理主体不一,缺乏权威的规划协调机构[8]。④ 经济和政治制度原因。有研究认为造就中国国土空间规划冲突的原因之一是地方以土地开发为中心的经济发展模式[9];姚佳等指出规划体制冲突原因包括现阶段政府政绩考核唯重经济效益[10]。⑤ 规划体系不完善。这方面的研究已成为热点。研究指出,中国国土空间规划体系种类多、发展不均衡、协调性差等[11]。同一层级的各类规划无法衔接融合,横向协调难度大[12]。多种规划的制定目标和原则缺乏整体一致性和协调性[2],交叉内容较多[13];规划体系中更高层次国土空间规划缺位[14]。规划冲突源于中国国土空间规划体系的问题未能解决,“多规合一”仍面临法律与机制的障碍[15],因此,急需加强国土空间规划的制度改革,才能根本上构建国土空间规划体系的制度保障。
针对上述问题,已提出了一些可供参考的规划制度优化的建议。在规划体系方面,提出完善中国国土空间规划体系,在省级层面整合区域国土空间规划,地（市）级和县级层面实现各类空间性规划的有效衔接与协调,规划编制过程中积极推进协商治理机制[12];主张建立以主体功能区划为基础,环境规划、城乡规划和土地规划相协调的国土空间规划协调框架[6],也有学者建议建构“1+X”的国土空间规划体系,“1”即国土空间规划,“X”即保留现有国民经济发展规划、土地利用规划、城市规划、环境保护规划等规划[16];提出应科学划定“三线”,让各类规划都必须遵循这个“最大公约数”的前提下进行融 合[17];完善政策保障体系,建立规划评估机制[18]。立法方面,提出应加强法制建设,明确国土空间规划的法律地位理顺层级关系[8],确立省级国土空间规划的法律地位[11]。职能机构设置方面,希望能够调整部门职责和权限[11],健全管理体制,强化对空间开发行为的统筹协调[8];明确由国家发展改革委牵头,行使国土空间管理的职能[19]。总体来看,目前已有不少学者对于如何推进和完善中国的国土空间规划体系进行了探讨,但总体来看,从新时期部门整合后国土空间规划体系建设和编制过程中面临的各种体制性障碍和问题关注较少,因此,成为本文理论的出发点和主要的目标导向。

3 中国现行国土空间规划体系的制度冲突与形成原因分析

3.1 现有的空间性规划的制度冲突分析

当前国土空间规划进行部门整合后,在用地分类体系和制度方面的冲突上未理顺,主要表现在以下方面：一是法定规划与相关规划政策文件的冲突。党中央、国务院的政策文件目前对国土空间规划体系具有强制约束性,国土空间规划的法定地位尚不明确。二是用地分类标准和用途管制相冲突。用地分类技术标准不统一,如采矿用地、城市绿地、其他独立建设用地在城乡规划的用地分类与土地规划用地分类的归属不明确,海洋主管部门和国土主管部门对滩涂的认定也存在巨大分歧（图1）。但尚未出台适合国土空间规划的用地分类体系。三是国土空间规划的审批程序和规划实施方面尚不明确。四是各类非法定规划都对下位规划有指导作用,就导致国家、省级层面存在多种规划都是下位规划编制的依据,从而限制了上位规划的统一约束调控作用。
图1 几类规划用地分类标准的交叉与关联

Fig. 1 Comparison and relevance of different classification criteria of planning land type

3.2 原来各类空间规划出现矛盾冲突的制度原因分析

3.2.1 法律法规条文中缺乏统一的界定标准,尤其是各类规划中用地分类体系不能一一对应 由于各个部门都指定自己的用地分类标准,导致对同一地物的定义出现偏差。土地利用总体规划和城乡规划中对建设用地的定义和界定范围不同,导致在后续进行城乡建设用地统计上存在较大的差异,甚至在不同规划中出现数据彼此矛盾的问题。如林业部门和国土部门对林地的定义不一致,再加上林地管理部门林业局和国土局间的权责不明晰,使得各部门在管理实践中无法密切配合。因此,在进行国土空间规划编制过程中,用地分类体系的规范化、一体化是实现“一张蓝图”相互衔接的重要前提。
3.2.2 各类空间性规划在用地边界确定、空间分区和数据统计上存在重复和矛盾的问题,后续规划难以正常开展 由于各类空间性规划并没有统一的规划范围界定规范,在数据统计上也没有一套明确的指标体系和管理规范,其在进行具体的用地边界确定和后续各类指标统计上也存在矛盾和冲突。由于城市建设用地增长边界的不明晰,导致生态保护边界在界定上也存在较大冲突,比如城市绿地、水库等具有生态功能的用地,在不同规划中分属于不同类别,导致其统计面积和确定的边界也存在较大差异。技术标准部门化的倾向也是各类规划难以衔接的重要原因。由于各个规划的期限不相吻合,各类规划期限也存在冲突,难以协调统筹发展,加上选用基础数据时限和指标不同,导致各类规划目标难以衔接,使规划落地的可能性降低。
3.2.3 各规划的统筹地位和法律地位不同,实施监管机制不到位 现有法律法规并没有对各类国土空间规划的功能定位、主体内容、相互关系等做出明确规定,易导致多种规划对同一内容的重复规划或者矛盾冲突。由于上级规划对下级规划的编制有指导的作用,但同级规划并没有统筹协调,也就导致下级规划在分配区域资源上存在竞争和冲突;同时,由于当前缺少上下级规划的实施和监管机制,会导致个别规划在上下级衔接上不够紧密或者有片面的现象,例如城镇体系规划和城市总体规划之间,由于缺少相关的监管法律支撑,导致城镇体系规划难以发挥其预期的指导作用。再者,各类空间性规划文本中均提到要以某类重要规划为基础展开,没有一个很明确的法定依据和参照文本,导致不同规划同一内容无法协调,也无法确定规划编制的标准依据及其效用性。例如,城镇开发边界的划定导则和技术规程,在国家层面并没有一个官方的法律文件来认定和核实。

4 中国国土空间规划体系的重构与制度环境改革的新形势与新问题

4.1 国土空间规划体系在国家规划体系中的地位和功能

客观看待国家部委机构改革后国家规划体系重构。围绕国家治理体系建设和机构改革,2018年3月对具有规划编制职能的相关部委职能进行了整合,为实现“一张蓝图干到底”奠定了机构保障。中发[2018]44号文件进一步明确了国家规划体系的总体框架（图2）。从这个文件来看,确定了国家发展规划居于各类规划的最上位,是各类规划编制的总遵循,国土空间规划、专项规划和区域规划属于专题规划范畴,国家级国土空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容,是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据。中国国土空间规划体系是国家规划体系的基础,国家级国土空间规划对国家级专项规划具有空间性指导和约束作用。由此可见,国土空间规划体系是国家规划体系的重要组成部分,是实现国家“一张蓝图绘到底”的空间支撑与保障。
图2 国家规划体系层级关系与功能定位示意图

Fig. 2 Hierarchical relations and functional maps of national planning functional positioning system

2019年5月10日,又颁布了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]44号）,进一步明确了国土空间规划的总体框架和编制要求,提出建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,分级分类建立国土空间规划。主要包括三种类型,即总体规划、详细规划和相关专项规划。从分级看,要求国家、省、市县编制国土空间总体规划,各地结合实际编制乡镇国土空间规划。同时也明确了各级各类国土空间总体规划编制重点、编制主体和编制要求。

4.2 国土空间规划体系在国家规划体系中面临的新矛盾与新问题

4.2.1 国土空间规划体系的权威性和约束性没有得到充分发挥 如果按照中发[2018]44号文的定位,可以看出,发展规划作为最上位的规划,统领其他规划,而国土空间规划仅处于专题规划的地位。这个文件的定位,削弱了国土空间规划的权威性和约束力,进一步梳理中共中央、国务院十八大以来发布的关于国土空间规划的相关表述,国土空间规划应该是以主体功能区规划为基础、通过用途管制的手段建立国土空间开发保护制度的基础支撑,进行各部门规划编制权限的整合统一,也是为了通过国土空间规划实现“多规合一”,实现国土空间规划对其他专项规划的统领和协调作用（图3）。也只有通过国土空间规划的统领性和约束性,才能实现国土空间的有序发展,避免过度开发和分散开发造成的土地粗放利用和生态破坏问题。
图3 部门整合前后国土空间规划体系的定位与对比分析

Fig. 3 Comparative analysis of territorial spatial planning system before and after national department integration

4.2.2 国土空间规划的长期性与发展规划的短期性形成矛盾 如果把发展规划作为最上位的规划,产生的直接问题是编制周期如何衔接的问题。国民经济与社会发展五年规划相对是短期的,每五年编制更新一次,而国土空间规划是长期的,编制周期一般是15~20年,在编制过程中容易造成矛盾。比如发展规划在五年后会变动一次,相关的空间发展战略和空间表述可能会发生变化,那么对应的国土空间规划要不要进行调整与之衔接呢?如果不衔接,势必造成发展规划和国土空间规划之间的空间管控矛盾。如果进行衔接修编,将造成巨大的人力物力浪费,国土空间规划的约束性和远景蓝图也受到影响,如何还能实现“一张蓝图干到底”?因此,应该进一步考虑规划编制周期的衔接问题。
4.2.3 “一张蓝图”的指向性与唯一性出现矛盾 如果把发展规划作为最上位的规划,那么发展规划的内容是否可以作为“一张蓝图”统领其他规划呢?这张“蓝图”是发展规划的蓝图还是国土空间规划的蓝图呢?如果把发展规划作为“一张蓝图”,带来的问题是很多规划内容是不落地的,没有明确的空间范围。由于编制周期都是5年,那么每过5年,相应的发展战略和空间表达都可以做一定的调整,如何能够实现“一张蓝图”将充满了变数和不确定性,与生态文明建设的初衷和划定“三区三线”的本意是相冲突的。因此,发展规划和国土空间规划如何实现融合,如何实现“一张蓝图”的有机对接,也是新时期需要深入考虑的问题。

4.3 国土空间规划编制方面面临的挑战

4.3.1 国土空间规划编制完成期限紧迫 国土空间规划是实现国土空间统一规划、管理和审批的依据,是具有划时代的权威性和约束性,是国土空间科学治理、规范治理和一体化治理的主要抓手,应该自上而下,逐级编制,才能实现较好的约束和管控效果。目前全国和省级的国土空间总体规划成果尚未完成,若直接启动市县级的国土空间规划编制,势必导致缺少编制依据和无法上下衔接的问题。根据中发[2019]44号文件要求,到2020年底,基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制。从发文到2020年底,一年半的时间编制完成近3000个县级以上政区的国土空间总体规划,时间紧,任务重。
4.3.2 国土空间规划编制的技术支撑力量明显不足 随之而来的第二个问题便是由谁来编。国土空间规划体系的构建在中国的空间治理方面具有划时代的意义,作为一个全新的规划体系、规划内容和规划要求,目前的城市规划、土地规划人员以及广大科研院所的科研力量难以掌握全新的规划内容,无法达到相应的编制要求,都要有一个学习和熟悉的过程,如果全国县级以上国土空间规划全面铺开,都要到明年底完成,目前的规划编制力量能否胜任?需要什么样的规划资质和要求才可以承担各级的国土空间规划?
4.3.3 国土空间规划编制的依据和技术规程尚未出台 即使有这么庞大的规划编制队伍,那么第三个问题就是依据什么来编。2019年3月,自然资源部发布了《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》,但正式稿迟迟没有发布。更为突出的问题是,各级各类国土空间规划编制办法和技术规程尚未出台,全国统一的国土空间规划用地分类标准尚未发布,国土空间基础信息平台的相关技术要求尚不明晰。但各种技术规程和编制办法都没有出台的情况下,各级政府已经积极踊跃地启动了各自的国土空间总体规划的招标和编制工作,据不完全统计,至少在500家以上。在这些技术规程和标准尚未出台之前,就全面启动国土空间规划编制工作,无疑是冒进的,不合乎基本的规划编制流程,规划成果的质量也难以保证达到预期效果。

5 重构中国国土空间规划体系的总体思路

5.1 理清中国规划体系的功能定位和逻辑关系

中国最新的规划体系——国家级的规划体系主要包括四种类型：发展规划、专项规划、区域规划和空间规划,其中发展规划统领其他三类规划。国土空间规划包括三种类型：总体规划、详细规划和相关专项规划。由于国民经济和社会发展规划纲要的编制周期是5年,很难对编制周期15年的空间规划发挥统领作用,建议二者并列,以衔接为主。区域规划也就是跨行政区或跨流域的空间规划,应该属于空间规划的一种类型。另外,应进一步明确作为相对独立的专项规划和国土空间规划下的相关专项规划具体的指向内容是什么,不然就容易引起重复编制和规划不衔接的问题;发展规划重在社会经济发展,国土空间规划重在空间管控和用途管制。国土规划鲜明而突出的特色是全域、全方位、“三位一体”式统筹谋划国土空间的开发、保护和整治,其战略性、系统性、综合性最强,从与其他空间类规划的关系看,国土规划可以称为“规划的规划”[20]。国土空间规划和发展规划是两个并行的规划体系,应该以互相衔接为主,国土空间规划的近期规划应该以发展规划为编制依据,充分衔接。而下一期的发展规划应该以国土空间规划为指导,所有的项目布局不能与国土空间规划确定的“三区三线”范围相冲突。由此才能够较好地协调发展规划和国土空间规划之间的关系,才能保证由国土空间规划划定的“一张蓝图”持续贯彻落实。

5.2 明确五级管理的国土空间规划体系

伴随自然资源部的成立和职能整合,中国基本建立了全国统一的国土空间规划管理和审批体系。根据中发[2019]44号文件要求,全国、省、市县编制国土空间规划,乡镇根据情况编制。应该进一步区分和明确市县的范畴,市县放在一起容易引起混淆,同时也遗漏了自治州、盟、地区等类型。根据中国的行政区划层级设置,需要建立国家-省级-地级（地级市、盟、地区、自治州）-县级（县、县级市）和乡镇级五级国土空间规划才能覆盖不同层级的全部国土。从功能作用看,要构建“宏观政策性/指导性规划-中观衔接性规划-微观实施性规划”的空间规划体系[22]。需要进一步探讨如何确定各级规划的管控重点与约束传导机制,这样才能构建上下衔接和分级管理的国土空间规划体系。在规划名称上,由于“国土”是一个较为宏观宽泛的概念,建议在国家和省级层面使用国土空间规划,在省级以下的层级使用空间规划。每一级的国土空间规划又有总体规划、专项规划和详细规划和区域规划构成,这样就构成了五级四类的国土空间规划体系（图4）。
图4 中国国土空间规划体系的重构与发展思路

Fig. 4 Reconstruction and development of China's national territorial spatial planning system

5.3 建立和完善全国国土空间规划体系的法律和制度约束

出台《国土空间规划法》、《国土空间开发保护法》等相关的法律,保障中国国土空间规划体系的顺利实施。通过立法,明确国土空间规划的统领性的法律地位,作为统筹各类空间性规划的主要法律依据。明确国土空间规划的基本功能,确立国土空间规划作为国土空间保护和利用的基本依据和纲领,将国土空间规划作为生态文明建设和统筹空间管控的基础支撑和保障。确立两评价（资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价）在国土空间规划编制中的基础地位,依据两评价的结果划定“三区三线”。阐明国土空间规划的层级体系,界定不同层级国土空间规划的重点内容、编制方法和管制手段。明确国土空间规划是同级和下级其他规划空间布局和建设的总遵循,具有约束性和指导性。明确国土空间规划的规划周期。国土空间规划的规划期限为15~20年,同时与国民经济和社会发展五年规划纲要的规划期同步编制5年的分期目标。规范国土空间规划编制和修编的程序和技术路径[21]。建立完善的国土空间规划编制、审批和监督管理程序,确定违背国土空间空间规划的惩治措施和法律制度体系,才能更好地提升国土空间规划的权威性与法律效力。

6 国土空间规划制度环境改革的对策和建议

6.1 准确把握各类空间性规划整合的法律和制度约束,尽快推进国土空间规划相关法律法规的立改废释工作

目前,现行的《土地管理法》《城乡规划法》等法律及相应的实施条例已经完全不适应新时期国土空间规划体系的要求,从分类体系、编制内容、审批程序以及监督管理部门都已经发生了很大的变化,因此,亟待出台新时期适应国土空间规划体系的《国土空间规划法》。实现国土空间规划与用途管制的兼顾、上下级规划的相互衔接,各级各类国土空间规划的法律地位和相互关系明确,为实现上下衔接、分类管理的一张蓝图提供明晰的法律制度保障。因此,应该尽快立法确定国土空间规划作为上位规划的法律地位[23],明确国土空间规划是本级专项规划和下级国土空间规划、区域规划、环境保护等专题规划等涉及空间的规划编制的依据,根据《国土空间规划法》的要求修订和完善其他与之相冲突的法律法规和条文规定。
通过规范基础底图、用地分类体系以及法律条文引用的统一,是实现国土空间规划全国统一、相互衔接的基本前提。发挥国土空间规划作为上位规划统领约束作用,修改其他各类空间性规划所依据的相关法律条文,明确将同级和上级国土空间规划作为基本编制依据。修改相关法律条文,修订生态文明建设示范区考核指标,推进国土空间规划与生态文明示范区建设融合。修改各项规划中与“三区三线”的分类、实施、管理相冲突的内容。瞄准国土空间规划的用地管控需求,明确用地分类与国土空间规划层级的对应关系;根据“三区三线”的管控要求,建立国土空间规划用地分类与城镇空间、农业空间和生态空间的对应隶属关系,以方便统计归类和监督管理。发展规划和国土空间规划互为依托,相得益彰。因此,在国土空间规划中也应该明确定位二者的法定关系,通过这一制度安排,实现“一级政府,一本规划、一张蓝图”绘到底的规划制度改革目标[24]。在出台《国土空间规划法》的同时,对《城乡规划法》《土地管理法》等相关法规进行大幅修改或废除,出台国土空间规划实施细则、编制办法、技术规程和用地分类体系标准,提高国土空间规划的编制门槛与审批要求,为构建中国科学有序、规范合理的国土空间格局提供制度保障。

6.2 尽快出台编制办法和技术规程,科学确定国土空间规划的编制时序,加强规划技术人员培训

构建全国统一、上下衔接、分级管理的国土空间规划体系,事关中国生态文明建设和国土空间格局优化重组的大局[25],需要慎之又慎,不可操之过急。当前急需出台的是各级各类国土空间规划的编制办法和技术规程,规范国土空间规划编制的技术路径和基础依据,这是启动国土空间规划编制的前提。从编制时序上看,建议到2020年底以前,编制完成全国国土空间规划和省级国土空间规划,地级层面可以开展一些前期专题研究。到2022年底以前,编制完成地级国土空间规划,同步开展县级国土空间规划的前期研究。到2025年底以前,编制完成县级和乡镇级的国土空间规划。从技术力量看,国土空间规划主管部门应该组织国家级的权威专家对城市规划院、土地规划院的技术人员、科研院所的规划专家进行专业和技术培训,让相关专业的技术人员充分领会国土空间规划编制目标、任务要求和技术流程。随后进行规划技术人员的资格考试和单位资质证书的重新申报,确定相应的资质等级。同时出台国土空间规划编制的资质门槛和人员要求,如地级以上国土空间规划必须有国土空间规划甲级资质承担,县级国土空间规划由乙级以上资质单位承担,乡镇级的由丙级以上资质承担。同时再规定不同级别国土空间规划编制所需要的相关资质人员的构成和数量。充分发挥国内科研院所的技术支撑作用,力求实现国土空间规划编制人员覆盖资源环境、土地管理和城市规划等主要专业的人员,建立多专业专家联合评审制度,确保国土空间规划的科学性、合理性与有效性。由此才能打造一个专业能力强、规范有序的编制技术力量,才能编织出符合预期目标和要求的高水平的专业的国土空间规划成果,实现“一张图”的蓝图,实现国土空间优化重组和有效治理的目标。

6.3 优化规划审批和执行程序,实施部门联动审批,落实国土空间规划在项目审批和管理过程中的前置审批功能

不断优化国土空间规划的审批和监督管理,提高审批效率。可以建立统一的国土空间规划审批联动共享平台,将自然资源、发改、建设、环保等部门的审批工作整合,融合统一国家发改部门的国家规划综合管理信息平台,形成统一的规划审批管理平台,并联和串联并用,实现联动审批,进一步优化审批流程,解决审批过程中审批事项互为前置、流程繁复的问题,便于审批结果和建议的汇总和查看。此外,为了能够进一步提高政府的工作效能和规划审批的效率,应当落实国土空间规划在项目审批和管理过程中的前置审批功能,国土空间规划作为其他规划的基础或依据,应当将其作为重要标准,后续其他空间性规划符合此规划的予以通过,展开后续的编制工作,不符合国土空间规划要求的直接否决,进行修改或者重新编制,以此提高整个政府的现代化治理能力。

6.4 建立国土空间规划定期评估和监督考核机制

为了确保国土空间规划的有效实施,建议由上级政府建立对下级政府国土空间规划的定期评估机制,确定国土空间规划的评估内容和评估方法,与国土空间规划内容不一致的建设项目要实施干部问责制度,定期评估的周期建议3~5年。以生态文明建设为总领,建立国土空间规划的绩效评价考核体系和具体考核办法,将国土空间规划“三线”保护、“三区”比例、开发强度等核心指标,纳入生态文明体制改革的政绩考核体系,作为干部绩效、地方发展成效考核的重点内容。综合运用大数据、卫星遥感和网络举报平台等手段,加强国土空间规划的动态监测力度,完善监测预警机制,强化对国土空间规划合规性的全天候监测与违规预警。探索规范化的国土空间规划编制程序,扩大社会参与,确保公众参与贯穿于国土空间规划制定、实施与管理的全过程。充分利用各类新媒介征求社会公众意见和违规举报,不断提升社会各界的国土空间意识和规划参与能力。

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