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2019 , Vol. 38 >Issue 10: 2458 - 2472

DOI: https://doi.org/10.11821/dlyj020171164

国土空间规划中城镇空间和城镇开发边界的划定

  • 高晓路 1, 2, 3 ,
  • 吴丹贤 , 1, 2, 3 ,
  • 周侃 1, 2, 3 ,
  • 廖柳文 1, 2, 3
展开
  • 1. 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
  • 2. 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101
  • 3. 中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049
吴丹贤（1992- ）,女,广东茂名人,博士研究生,研究方向为城市地理与城市规划。E-mail:

高晓路（1969- ）,女,内蒙古包头人,研究员,博士生导师,研究方向为城市地理、城市规划和区域可持续发展。E-mail: gaoxl@igsnrr.ac.cn

收稿日期: 2017-12-04

  要求修回日期: 2018-12-14

  网络出版日期: 2019-10-30

基金资助

国家自然科学基金重点项目(41630644)

国家自然科学基金项目(41871171)

国家自然科学基金项目(41501139)

中国科学院科技服务网络计划(STS计划项目KFJ-STS-ZDTP-021)

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版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
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The urban space and urban development boundary under the framework of territory spatial planning

  • GAO Xiaolu 1, 2, 3 ,
  • WU Danxian , 1, 2, 3 ,
  • ZHOU Kan 1, 2, 3 ,
  • LIAO Liuwen 1, 2, 3
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  • 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, CAS, Beijing 100101, China
  • 3. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

Received date: 2017-12-04

  Request revised date: 2018-12-14

  Online published: 2019-10-30

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Copyright reserved © 2019
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摘要

在2016年国务院印发的《省级空间规划试点方案》所提出的“开展基础评价”和“绘制规划底图”两项主要任务中,城镇适宜性的评价与城镇空间、城镇开发边界的划定属于核心内容,同时也是一项具有较强探索性的工作。以国家对国土空间规划的基本设想为依据,对城镇空间和城镇开发边界的概念和内涵、空间关系、相关规则进行深入探讨,确定了城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边界划定的主要思路和技术路线。结合福建省空间规划的案例,分析了城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边界划定的过程、方法和结果。不同于以往各部门开展的空间性规划,城镇空间和城镇开发边界的划定建立在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性的基础评价之上,这使得城镇开发建设活动的空间布局在资源环境本底方面得到合理保障,城镇空间和城镇开发边界的划定也有了较为科学、客观的依据。此外,把基础底图的研制与城镇发展潜能、城镇开发指向的评估,以及开发建设的规模管控、空间管控、开发强度管控系统地整合起来,使得规划底图的随意性得到了较好的控制。实践表明,本文的思路和技术方法是合理可行的,这一尝试可为空间规划理论和方法体系的完善提供参考。

关键词： 国土空间规划; “三区三线”; 适宜性评价; 城镇空间; 城镇开发边界; 空间管控

本文引用格式

高晓路 , 吴丹贤 , 周侃 , 廖柳文 . 国土空间规划中城镇空间和城镇开发边界的划定[J]. 地理研究, 2019 , 38(10) : 2458 -2472 . DOI: 10.11821/dlyj020171164

Abstract

The assessment of suitability for urban land-use and delimitation of urban space (US) and urban development boundary (UDB) are among the key tasks and is a challenge for carrying out basic evaluation and drawing up the base map of planning in the 'Pilot Program of Province-level Spatial Planning' launched by the State Council in 2016. In line with the framework of spatial planning reform, i.e. to achieve effective governance over national land- use with the tool of "Three Zones and Three Lines" (Three Zones represent ecological space, agricultural space, and urban space; Three Lines represent ecological conservation redline, permanent capital farmland, and urban development boundary), we first explored the conceptual ideas of US and UDB, and appropriate topological relationships and rules, upon which the principles and methodology for assessing suitability for urban land-use and delimitation of US and UDB were determined. Then, based upon the practice in Fujian province, we elaborated the procedures and the method. It was revealed that the proposed principles and methodologies are reasonable and feasible. One aspect that sets the work apart from previous practices is that, US and UDB were designated upon comprehensive assessment of the carrying capacity of resources and environments and the suitability of land for different functions. This improves the balance of urban development activities with resource and environments. In addition, the procedure for drawing up US and UDB incorporates the evaluation of urban development potentials and directions of each land parcel, and considers the objectives of spatial governance over the whole area, thus the randomness of US and UDB is well controlled. This practice is expected to provide useful reference for the improvement of the Chinese spatial planning system.

Key words： territory spatial planning; "Three Zones and Three Lines"; suitability assessment; urban space(US); urban development boundary (UDB); spatial governance

1 引言

怎样对城镇土地开发和各类建设活动进行合理而有效的管控,是世界上许多国家和地区在快速城镇化和现代化过程中曾经遇到的问题。通过土地利用分区和划定边界线的方法对城镇发展进行空间管控的理论和实践探索久已有之,其理论源头一直可追溯到近代城市规划先驱霍华德的“田园城市”[1]。
20世纪中期,欧美发达国家工业化和城镇化快速发展,应对城市无序蔓延的空间规划管理措施得到重视,许多国家和地方建立了城镇空间分区和管理制度体系。例如,1973年,美国俄勒冈州通过立法,要求所有城市将“城市增长边界”（urban growth boundary,以下简称UGB）纳入其综合土地利用计划,通过明确城乡空间的界线,为城市的潜在发展提供合理疏导,将城市增长引向最合适的地区[2,3]。俄勒冈州的“城市增长边界”应用于土地管理并一直执行至今,其采用的技术方法根据实际需要做过多次调整,最早的1979版UGB的主要划定依据是土地供给和需求;2004版UGB是根据城镇发展的综合情景,结合土地利用现状、主要道路、交通廊道和交通枢纽的位置来划定;2011版UGB主要是为了确定城市储备地和乡村保留地。日本1968年的《城市规划法》中设立了名为“地域划分”的空间规划制度,明确了城市规划区的设立标准及其内部的空间管控办法。首先,根据各个地区作为整体进行整备、开发和保护的必要性,划定“城市规划区”作为国土空间管理的基本单位。城市规划区的空间界线与行政区没有直接的对应关系。其次,要求纳入城市规划区的区域进行更进一步的空间划分,把城市规划区分成“市街化地区”和“市街化控制地区”。其中,“市街化地区”不仅包括人口规模和密度达到一定标准的建成区及其连片建设的地区,也包括具有良好的自然资源和城镇建设适宜条件、未来大约10年内将会有计划地优先开展城市开发建设的地区。“市街化控制地区”则包括城市以外的土地利用,如农村聚落、农林保护用地和自然生态保护用地。地域划分制度的设立主要是为了防止城市空间的无序扩张和环境恶化,同时,也是为了通过城市设施的配置有目的地提高市街化地区的空间品质。2000年,日本在“城市规划区”之外,增加了“准城市规划区”的空间单元类别,并对城市规划内容、地方政府权限、开发许可标准等进行了调整。近年来,国外的研究主要集中于空间规划实施效果的评估[4]、规划的社会经济效应[5]、划定方法和相关政策标准的改进[6]等方面,以应对城镇化速度放缓、人口规模和结构变化、促进市民社会建设、全球气候变化等新的发展需求。
20世纪90年代以来,中国城镇化进程加速,资源环境承载力不足的问题日益凸显。为了应对城镇建设用地快速扩张和无序蔓延带来的人居环境和社会问题,中国也在城市增长管理方面进行了大量学术研究,主要包括对国外经验的引介和追踪评价[7,8],城市开发边界、城市增长边界、城乡建设用地扩展边界等概念及其应用的辨析[9]、划定方法的探索[10,11,12]等。此外,基于具体项目开展了大量规划实践[13,14,15]。2006年,《城市规划编制办法》首次提出划定“中心城区空间增长边界”,如何划定边界和如何协调不同部门的规划管理成为重要课题。2003年国家发改委确定首批“三规合一”的6个试点市县,2014年国家多部委先后启动14个试点城市的城镇开发边界划定工作和28个试点市县的“多规合一”工作。这些理论和实践的探索无疑是有益的,但是受规划体系分割的限制,仍然存在部门本位、规划仅局限于规划协调、聚焦于建设用地而缺乏全域视角等问题[16,17],源于空间规划体系混乱而带来的深刻矛盾未能得到解决。
为深化规划体制改革创新,建立健全统一衔接的空间规划体系,2016年底国务院印发了《省级空间规划试点方案》。有别于以往只是对各类规划进行图斑挪腾、图面整合、规划协调的做法,此次空间规划改革试点要求以主体功能区规划为引导,全面摸清并分析国土空间的本底条件,划定“三区三线”（即城镇、农业、生态三类空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条管控界线）,注重开发强度管控和主要控制线落地,统筹各类空间性规划,编制统一的空间规划。2017年,有幸参加了9个试点省之一的福建省空间规划工作,在城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边界划定方面进行了一系列探索。
只有当各类空间性规划都建立在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性的科学评价之上,才有可能形成一份互相协调的空间规划和一张完整、有意义的蓝图。这种科学的评价在城镇开发建设活动的引导和管控中显得尤为必要。一方面,大规模的城镇建设活动往往最先发生在资源环境承载力最强、最易于开发的国土空间上,并不断扩张以致蚕食其他用地。因而,城镇空间和城镇开发边界的划定必然涉及到与其他规划在规模指标和空间位置上的协调。这类规划冲突单靠图形或数字游戏是难以真正协调解决的,在未进行客观评价基础本底条件的情况下,过多关注部门利益的协调只会导致规划论证的科学性不足,规划的权威性和稳定性也无从保证。要想真正地解决问题,必须靠明确、有说服力、能获得普遍认同的规则。另一方面,科学的评价和分析也使得空间规划的编制单位在与地方政府的讨论中掌握了主动性,能够客观地回应地方发展诉求,科学谋划城镇发展。因而,基于科学评价和分析进行总体思路的设计和技术方法的研制,始终是本项目在城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边界划定工作中的核心研究内容。
综上,本文结合参与空间规划试点工作的成果,阐述关于城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边界划定的学术思想和技术路线,并围绕基础评价的要素和指标选择、“三区三线”空间关系和层级管控规则的设计等关键问题进行理论探讨和案例分析。

2 概念分析和规则设计

2.1 城镇空间与城镇开发边界的概念和内涵

在“三区三线”中,城镇空间（urban space）是以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间,主要满足城镇居民点、产业园区、配套基础设施建设和休闲游憩等发展需求。“城镇开发边界”（urban development boundary,UDB）是指在一定时期内为合理引导城镇居民点、产业区和城镇设施建设、防止城镇无序扩张、有效保护耕地和生态环境而划定的城镇建设用地最大范围,是规划期内城镇规划建设布局的刚性约束条件。
通过国内外空间规划经验的分析和各个地、市、县、乡镇的广泛调研,形成一些基本观点。首先,城镇空间和城镇开发边界的划定对象主要是城镇发展潜力较强、发展需求旺盛的地区。在城镇人口过少、发展潜力不足的地区,城镇开发边界将对当地发展构成较大制约而且空间管控效果有限,这些地方宜采用更适于分散居民点的空间管控措施。因此,它们可以纳入城镇空间,但不纳入城镇开发边界的管控范围。
此外,城镇空间和城镇开发边界在图面上所表达的空间规划用地形态,反映的是一种未来城市空间增长预期的大致状态[18]。为了引导城镇集约发展,城镇开发边界中不宜包含现状城镇建成区外围过于细碎或过于分散的土地斑块。由于城镇空间形态和土地利用条件不同,各个城市适合纳入城镇开发边界管控范围的城镇用地比例是有差异的,如分散组团式城市或山地城市,开发边界管控范围以外会存在较多城镇用地。对于目前中国的大部分地区来说,城镇开发边界的管控重点并不是严防死守城市的规模和形态,而是要转向管控范围的弹性设计。不同地区的管控弹性取决于城镇发展的模式（集中成片、分散组团、串珠式等）,要体现高山峡谷地区,浅山丘陵地区,平原地区等不同区域的差异。另外,城镇开发边界的划定与城镇的发展阶段有关。对于发展空间已经饱和的城市,城镇开发边界划定后将基本界定城市发展的远景格局;对于仍处于快速发展期且受资源环境约束较小的平原城市,城镇开发边界主要是引导城市在规划期内的开发建设,起到阶段性的约束作用。

2.2 “三区三线”之间的空间关系

在现实中,许多“规划打架”问题都是由于空间关系不明造成的。要想实现城镇空间和城镇开发边界对城镇开发建设活动的有效管控,需要协调好与其他类型空间和控制线的空间关系。为避免管理交叉,确定了“三区”和“三线”之间基本空间关系的协调规则：① “三区”应覆盖整个国土空间且互不交叉重叠;② 城镇开发边界与生态保护红线、永久基本农田三条边界控制线互不交叉;③ 城镇空间中包含城镇开发边界管控界线,农业空间中包含永久基本农田,而生态空间中则包含生态红线;④ 城镇空间内不含生态保护红线和永久基本农田,但允许镶嵌农业空间或生态空间斑块,农业空间、生态空间遵循类似的规则（图1）。
图1 “三区三线”的基本空间关系

Fig. 1 The topological relationship of the "Three Zones and Three Lines"

2.3 不同规划层级的衔接规则

各级空间规划的衔接是空间规划体系的重要组成部分,也是城镇空间和城镇开发边界的划定过程中不可回避的问题。在实际工作中,首先必须确定各层级编制主体的划定对象。在调研中,省、市、县各级政府部门普遍十分关心不同层级的政府在城镇空间和城镇开发边界划定和管控上的事权划分问题。采取上级政府对空间规划一统到底的做法,如省级空间规划对辖区范围内所有城镇的城镇空间和城镇开发边界都全部指定,那么空间规划作为管控工具的灵活性将受到很大限制：下位层级的政府难以根据本辖区的实际情况对分区和规划控制线进行合理修正,而上位层级的政府也会经常面临空间规划调整的压力。同时,上级政府的空间规划任务过重,下级政府的作用无法发挥,会造成规划资源的一定浪费。另一方面,如果上位层级划定的范围过小或管控尺度过粗,又发挥不了上级空间规划对整个辖区范围内的城镇开发建设进行统筹管理的作用。经过分析和讨论,在福建省空间规划试点中,确定了如下规则：省级空间规划对整个省域内国土空间的城镇适宜性进行评价;城镇空间的划定对象限定为各地级市的中心城区和县城、乡镇;城镇开发边界的划定对象限定为各地级市的中心城区和县城所在地。
由于不同层级空间规划的划定对象不同（如省级空间规划只划定各地级市中心城区和县城所在地的城镇开发边界,各个乡镇的城镇开发边界要靠下级空间规划部门来划定）,它们之间需要一定的衔接规则。依据“三区三线”的基本空间关系,城镇开发边界应包含在城镇空间中。因而,确定了以下规则：上位规划划定了城镇空间但未划定城镇开发边界的城镇,下位空间规划所划定的城镇开发边界应位于上级空间规划所划定的城镇空间之内。
空间规划所采取的空间精度对城镇适宜性评估结果及城镇空间和城镇开发边界的划定结果会造成影响。因而,不同层级的规划应该采用什么精度,其结果如何衔接也成为一个问题。作为空间底图,“三区三线”要落实到每一个土地斑块,因而城镇空间和城镇开发边界的划定都是采用以格网为单元的自然边界。格网大小的确定一方面要考虑城镇地块划分特点和土地利用精细化管理的要求,另一方面要考虑管理效率,不宜过大或过小。为此,在全国范围内选择若干不同类型地区作为样本进行了分析和测试。通过不同空间精度的国土遥感数据和全国第二次土地调查数据的比较,发现在平原地区采用超过50 m的基本网格时,网格切分位置不同而造成的扰动误差较小,而超过100 m时扰动误差明显加大;在山区,至少采用50 m网格,扰动误差才能得到有效控制。基于此,综合考虑省、地、县级的数据量和数据处理能力等因素,建议省级和地级市层面采用50 m×50 m格网、县级层面选用25 m×25 m或更高精度格网;在地形严重破碎的山区和丘陵地区及可用地规模较小的区域,格网宜适当缩小,以保证适宜性评价和管控分区的精度。
在自上而下划定城镇空间和城镇开发边界的过程中,下位层级规划划定的城镇空间和城镇开发边界原则上应该与上位层级保持一致,但由于各层级空间规划中城镇适宜性评估的精度不同或评估指标不同,实际上它们之间并不完全吻合。在此情况下,下位规划的城镇空间应该满足上位规划所确定的各个地区国土空间三类空间协调性和比例要求,允许下位规划在总体规模不变的前提下对城镇空间和城镇开发边界的形状进行微调,调整结果报上级空间规划主管部门备案。

3 技术路线和方法

3.1 总体思路

“三区三线”底图是空间规划的棋盘。按照“先布棋盘、后落棋子”的顺序来编制空间规划是国家空间规划体系改革的基本思想[12]。为了让“棋盘”真正发挥作用,城镇适宜性评估及城镇空间和城镇开发边界的划定必须要有充分的科学根据。
为此,对其中需要考虑的主要问题及其解决方法进行模块化设计。经过对模块关系及操作步骤的反复讨论和基于实际数据的分析试错,形成了图2所示的技术路线。第一步,对目标区域的资源环境承载能力和国土空间用于城镇建设的适宜性进行评价（即“双评价”）,确定城镇空间的备选区。显然,这与直接从现有规划出发、通过叠加比对形成城镇空间或城镇开发边界的做法相比,更具科学性和合理性。第二步,按照一定的标准,在城镇空间备选区内初步划定城镇空间。第三步,通过城镇用地现状的合理性和新增空间供给能力的评估,以及城镇发展潜能的综合分析,对未来的合理空间需求进行判断,确定城镇用地的控制规模;接着,从城镇空间格局和交通基础设施格局出发,评估城镇发展的空间指向,确定城镇用地的空间区位,从而初步划定城镇开发边界。最后,遵循生态优先、永久基本农田保护优先的基本原则和一定的土地利用适宜性优先顺位进行“三区三线”的集成,协调城镇空间、城镇开发边界与生态红线、永久基本农田、生态空间、农业空间的比例和空间关系,最终确定城镇开发边界和城镇空间的最终划定方案。
图2 城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边界划定的思路

Fig. 2 General flow for the evaluation of urban construction and delimitation of urban space and urban development boundary

以下,对城镇适宜性评价、城镇发展潜能评估和城镇开发指向评估等关键技术环节的指标和方法进行说明。

3.2 城镇适宜性的评价

城镇适宜性评价指的是资源环境承载能力评价和国土空间适宜性评价（即“双评价”）当中以城镇功能为导向的评价内容。表1是针对福建省级空间规划而提出的城镇适宜性评价要素和指标。
表1 福建省级空间规划中城镇适宜性的评价要素和指标

Tab. 1 Evaluation indices for suitability of urban development in spatial planning of Fujian province

城镇适宜性 评价要素 具体指标
资源环境承载能力 土地资源 城镇建设条件：坡度、地形起伏度
水资源 城镇供水条件：水资源丰度、供水便利性
环境 城镇开发环境条件：大气环境容量、水环境容量
自然灾害 地质灾害风险：崩塌、滑坡、泥石流等
海洋 海洋空间资源可利用度：可利用岸线资源、可利用滩涂资源
国土空间开发适宜性 地块 地块集中度
交通 交通网络密度、交通干线影响度、区位优势度
其中,资源环境承载能力评价的目的是自然本底条件对城镇建设的综合支撑能力,围绕城镇发展的要求,从土地资源、水资源、生态环境、自然灾害等方面逐项开展资源环境要素的单项评价,从而确定城镇功能指向的资源环境承载等级。在土地资源方面,以坡度和地形起伏度两项指标评价城镇建设条件;在水资源方面,以水资源丰度和供水便利性两项指标评价城镇供水条件;在环境方面,以大气环境容量和水环境容量评估城镇开发的环境条件;在自然灾害方面,从崩塌、滑坡、泥石流等方面评估地质灾害风险;在海洋方面,通过可利用岸线资源长度和可利用滩涂资源来评估海洋空间资源的可利用度。通过上述指标的综合分析,全面摸清目标区域的自然本底条件,确定其对城镇发展的承载能力。
在资源环境承载能力评价的基础上,城镇适宜性评价将国土开发利用潜力与社会经济发展基础和基础设施条件做进一步综合,将规模效益和交通运输条件等城镇发展的驱动要素也纳入评估范畴。具体来说,通过地块集中度和交通网络密度、交通干线影响度、区位优势度反映出来的交通优势度指标,评价国土空间对于城镇居民生产生活活动的适宜程度。
值得注意的是,国土空间对城镇开发的适宜程度存在显著的区域差异,而且是随着系统演变而发生变化。因此,在实践中需要因地制宜,根据各个区域的特征和空间规划所要解决的实际问题选择合理的评价要素。例如,滨海城镇有必要增加海洋方面的评价要素,如风暴潮、海啸、赤潮、海冰等海洋灾害指标。另外,评估指标的选择也要根据规划层级和评估尺度的不同有所差别,如在市、县层级资源环境承载能力的环境要素评价中,可针对中心城区增加局部大气环流与通风条件的指标。
根据评价结果,国土空间被区分为适宜区、一般适宜区和不适宜区三种空间类型。其中,城镇开发适宜区具备承载城镇建设活动的资源环境综合条件、且用地集中度和区位优势度优良;城镇开发一般适宜区具备一定承载城镇建设活动的资源环境综合条件、但用地集中度和区位优势度一般;而城镇开发不适宜区不具备承载城镇建设活动的资源环境综合条件、或用地集中度和区位优势度差。上述三类适宜区的数量和面积、空间分布与现状城镇格局的比较,为客观评估城镇开发格局、解析城镇开发的调整方向和重点提供了重要依据。

3.3 城镇发展潜能评估

为了科学地划定城镇开发边界,对城镇用地控制规模的合理测算也是不可缺少的。为此,必须要综合考虑城镇用地的供给和需求。一方面,要充分考虑资源环境方面的限制性因素,基于城镇适宜性评价结果,在避让生态红线和永久基本农田保护线的前提下,测算出城镇用地的最大供给能力。另一方面,并非所有有条件的土地都要开发建设,还必须考虑规划期内的城镇发展的需求,才能形成与资源承载能力相匹配、供需平衡的空间布局方案。
为了预判城镇开发建设需求,提出“城镇发展潜能”的概念来表征规划期内城镇发展的潜力。具体来说,城镇发展潜能的评价要素包括城镇定位、交通区位、产业前景和中心职能（表2）,采用定性和半定量方法,判别各个城镇发展潜力因素的等级,从而预判城镇发展潜力的强弱。然后,再参照综合型城市、旅游城市、山地城市等不同职能类别城市的人均城镇建设用地标准,估算用地需求。
表2 城镇发展潜能的评估要素和方法

Tab. 2 Evaluation indices and methods for urban development potential

评价要素 指标和方法
城镇定位 将地级市内部的聚落单元分为中心城区、县域中心城区、重点镇;将县域内部的聚落单元分为县域中心城区、重点镇、一般乡镇。
交通区位 根据机场、高速铁路、普通铁路、高速公路的现状布局及规划期内重大交通基础设施的规划,判别各个城镇的枢纽地位和综合交通优势度等级。
产业前景 根据能源矿产、资源加工、制造业、农产品加工、生态旅游等优势产业的发展潜力进行判别。
中心职能 基于人口分布及城镇居民点相邻关系的分析,依次识别具有较高辐射等级的中心地,进而确定城镇居民点对周边地区的中心服务职能等级。

3.4 城镇开发指向评估

在确定城镇空间和开发边界的空间位置时,要在避让生态红线和永久基本农田保护线的前提下,根据城镇开发指向的评价结果,确定城镇拓展的合理方向。为此,根据“中心填充,外围优选”的原则,进行“城镇开发指向”评估,即对每个空间格网单元的城镇开发优先度进行赋值计算。在福建省案例中,城镇开发指向的评估主要考虑了现状城镇建成区的影响力和交通基础设施的牵引力（表3）。在不同地区,具体指标的选择可以根据区域特征和发展阶段特点有所调整。
表3 城镇开发指向的评估要素和方法

Tab. 3 Evaluation indicators and methods for urban development directions

评价要素 指标和方法
现状城镇建成区影响力 中心城区和一定规模以上的现状城镇用地对周边地区的影响场强
交通基础设施牵引力 高速公路出入口对周边地区的影响
高铁站、轨道交通站对周边地区的影响
铁路客运站对周边地区的影响
国道、省道、县道对周边地区的影响

4 福建省城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边界的划定

4.1 城镇适宜性的评价

4.1.1 资源环境承载力评价 首先,根据表1所列的指标进行资源环境要素单项评价。在50 m×50 m的空间格网上,从土地资源、水资源、环境、生态、灾害等方面,逐项开展资源环境要素单项评价。其次,开展资源环境集成评价。基于单项评价的分级结果,综合确定每个格网对城镇指向的承载能力,按承载能力取值由低至高的顺序分为5个等级（图3）。
图3 福建省城镇资源环境承载能力的评价结果

注:此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。

Fig. 3 The assessment result of resource and environmental carrying capacity in Fujian province

评价结果表明,福建省的城镇资源环境承载能力具有鲜明的区域特征。承载能力高、较高、中等、较低和低值区的比重依次为16.5%、12.6%、8.9%、2.6%和59.5%。全省城镇承载力从沿海向内陆递减,沿海地区承载力以高值和较高值区为主,连片分布于滨海平原及台地区域;内陆地区则以低值区为主,低值区广泛分布于山地及丘陵区域,而高值区零散分布于河谷及盆地区域。
4.1.2 城镇功能指向的国土空间开发适宜性评价 第一步,在资源环境承载能力评价基础上进行城镇开发的适宜性分区,将承载力高、较高值区作为城镇开发适宜备选区,较高、中等和较低值区作为开发一般适宜备选区,将低值区作为城镇开发不适宜备选区。第二步,通过分布格局、地理区位、海陆统筹等因素评估,从备选区中进一步识别城镇开发的适宜区、一般适宜区和不适宜区。
福建省城镇适宜性的评估结果如图4所示。城镇开发适宜区具备承载城镇建设活动的资源环境综合条件、且用地集中度和区位优势度优良,在东南沿海地势低缓区域连绵分布,闽东北、闽中、闽西中山、低山和丘陵区域沿河谷盆地串珠状分布,面积为27 100.7 km2,占土地总面积21.9%。一般适宜区具备一定承载城镇建设活动的资源环境综合条件、但用地集中度和区位优势度一般,分布在适宜区外围和山地丘陵腹地,面积为3 467.6 km2,占土地总面积2.8%。不适宜区不具备承载城镇建设活动的资源环境综合条件,且用地集中度和区位优势度差,面积为93 458.7 km2,占土地总面积75.4%。
图4 福建省城镇适宜性评价结果

注:此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。

Fig. 4 The assessment result of suitability for urban development in Fujian province

4.2 城镇空间的划定

城镇空间的划定遵循以下步骤：第一步,在避让生态保护红线和永久基本农田的前提下,选择位于城镇开发适宜区和一般适宜区,同时达到一定面积规模的用地斑块,作为城镇空间备选区。第二步,综合考虑现状城镇用地、新增用地的基础设施和公共服务成本、未来城镇和产业发展的战略需求和城镇空间管控弹性等因素,剔除备选区内区位偏僻的土地斑块,保留充足的城镇和产业发展储备空间。然后,根据上位空间规划中（此处为国家主体功能区规划）国土空间开发协调性和三类空间比例的要求,对参数和阈值进行合理调整,得到城镇空间试划方案。

4.3 城镇开发边界的划定

福建省城镇开发边界的划定对象是9个地级市的城区及平潭综合实验区。其中,有厦漳泉、福莆宁两个大都市区中六个地级市的城区,以及大都市区外围其它地级市（南平市、三明市、龙岩市）的市辖区。平潭综合实验区虽然不是地级市,但考虑到其“两岸交流合作先行区和体制机制改革创新示范区”的战略定位及旺盛的发展需求,故也纳入城镇开发边界的划定对象。在核定城区范围时,不仅考虑现状,而且对规划期内城市空间结构的发展态势也进行了考虑。基于此,将闽侯县及属于福州新区的滨海新城、福清市、罗源县和连江县的中心城区也一并纳入福州市城区;将石狮市、晋江市中心城区一并纳入泉州市城区;将龙海市一并纳入漳州市城区（图5）。
图5 福建省城镇开发边界划定对象

注:此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。

Fig. 5 Target regions for the designation of urban development boundary in Fujian province

城镇开发边界的划定同样是以城镇适宜性的评价结果为基础。第一步,评估城镇用地供给条件。首先,评估现状城镇用地的合理性。现状城镇建设用地中位于城镇开发适宜区和一般适宜区的部分确认为合理用地,位于不适宜区的则不计入城镇开发边界（图6）。其次,测算新增城镇用地的最大供给潜力。在避让生态保护红线和永久基本农田的前提下,从现状城镇用地以外选择位于城镇开发适宜区且达到一定规模的土地斑块,据此测算新增城镇用地的最大供给量。最后,加总现状城镇用地中的合理用地与新增城镇用地的最大供给量,得到城镇用地的最大供给规模。从上述流程可以看出,倘若现状城镇建设用地位于城镇不适宜区,则不纳入城镇开发边界的范围,未来可以采取必要措施加以调整和管控。这对以往规划中过于强调现状导向,将已建区都默认为适宜建设区[19]的做法是一个改进。
图6 福州市市区现状城镇用地的适宜性分析

Fig. 6 Suitability of the existing urban land for urban development in Fujian province

第二步,评估城镇发展潜能。在这里,首先要通过相关规划分析福建省整体发展战略格局,对区域人口、城镇化和产业布局的现状和发展态势有一个宏观把握,确定未来城镇人口和产业集聚的主要地区。在此基础上,对城镇定位、交通区位、产业发展前景、中心辐射职能等要素进行综合分析（表2）,从而对规划期内各个城镇的发展潜能进行研判,将其区分为快速成长、缓慢成长、基本不变和规模缩减4个类型。然后,再结合各个划定对象的城镇用地现状,逐一测算9个地级市的城区及平潭综合实验区在规划期末的人口规模等级和相应的用地需求,结果如表4所示。
表4 福建省主要城镇的发展潜能及城镇用地需求

Tab. 4 Urban development potential and land demand in target regions of Fujian province

划定对象 城镇发展
潜能类型		 2015年城镇
人口（万）		 2030年城镇人口
规模等级（万）		 2030年城镇用地
需求预判（km2）
福州城区
（含滨海新城、闽侯、福清、罗源、连江）		 快速成长 300 530 610
厦门城区 快速成长 343 420 483
莆田城区 基本不变 127 120 126
泉州城区（含石狮、晋江） 快速成长 126 300 315
漳州城区（含龙海） 快速成长 69 >100 105
宁德城区 基本不变 28 30 30
三明城区 缓慢成长 34 40 40
龙岩城区 基本不变 63 60 60
南平城区 规模缩减 48 40 40
平潭综合实验区 快速成长 19 50~60 50~60
第三步,确定城镇开发边界的控制规模。通过各个城镇的最大用地供给规模与上一步骤所确定的用地需求的比对,可以判断各个城镇用地约束的强弱程度。供给和需求的较小值下,即为规划期内城镇用地规模的天花板。为了引导城镇集约发展、优化现有空间格局,剔除现状城镇建成区外围过于细碎分散、与城区缺乏紧密联系的土地斑块,在城镇用地规模的天花板以内合理确定城镇开发边界的控制规模。图7展示了福州市城区的案例,可以看出,最终划定的城镇开发边界在空间上比较完整,体现了对集约用地的引导,而城镇开发边界以外实际上仍然存在一些细碎的现状城镇建设用地。根据用地条件适度缩小城镇开发边界的控制规模,对保持空间规划的弹性管控是很有意义的。对于无法纳入城镇开发边界的部分需求,可纳入城镇空间实施管控。
图7 福州市城区现状城镇建设用地与城镇开发边界的关系

Fig. 7 The relationship of urban development boundary（UDB） with current urban built-up areas

第四步,评估城镇开发指向。根据表3中指标和方法,以50 m×50 m空间栅格为单元,考虑现状城镇布局对周边地区的影响,并依据机场、高铁、高速公路、铁路、公路及其它重要基础设施的现状和规划布局,评价各个空间栅格转化为城镇用地的优先程度（图8）。各等级的城镇和不同类别的基础设施对周边地区的影响采用距离衰减模型进行评估,模型参数的设计本文不再赘述。
图8 福建省城镇开发指向的评估结果

注:此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。

Fig. 8 Assessment result of the urban development direction in Fujian province

第五步,试划城镇开发边界。对第三步中判定的用地约束强的地区,直接按照最大城镇用地供给范围确定城镇开发边界;对于用地约束弱的地区,在最大城镇用地供给的空间范围内,依次选择城镇开发指向较高的自然栅格单元,直至其空间范围与城镇开发边界控制规模相符,由此确定了福建省城镇开发边界的试划方案。

4.4 试划结果与农业、生态空间的协调

4.2和4.3的结果只是城镇空间和城镇开发边界的试划方案,还不是最终的方案。根据“三区三线”空间关系的处置规则,还需要对三类空间和三条控制线的试划结果进行一系列的调整和综合集成。
综合集成的主要内容包括：将生态保护红线、永久基本农田与城镇开发边界试划方案叠加,依据一定规则对冲突进行处理。例如,城镇开发边界与生态保护红线或永久基本农田发生冲突的地块单元,分别按照“生态优先、宁多勿少”和“严格保护、宁多勿少”的原则,以生态保护红线和永久基本农田的试划范围为准调整城镇开发边界[20];根据“三线”修正“三区”的范围,确保生态保护红线在生态空间范围内、永久基本农田在农业空间范围内、城镇开发边界在城镇空间范围内;为了确保国土空间全覆盖且没有交叉重叠,要对“三线”以外的所有地块单元,将生态空间、农业空间和城镇空间试划方案进行叠加检查,针对重叠的土地斑块,根据城镇适宜性、农业适宜性和生态适宜性的评分设计功能优先准则,最终确定其在三类空间中的归属。
福建省城镇空间和城镇开发边界划定的最终方案如图9所示。城镇空间总面积为3 679.1 km2,占全省陆域国土总面积的3.0%。城镇空间布局体现以沿海城镇带为主体,福莆宁和厦漳泉两大都市圈相对集聚,内陆中心城市和小城镇沿交通路网和河谷串珠式分布的整体格局。城镇开发边界总面积为1 787.2 km2,占全省土地总面积的1.4%,主要分布于沿海地区福莆宁和厦漳泉两大都市圈的城市主城区、产业区、新城,以及内陆山区地级市的主城区和产业区。
图9 福建省城镇空间和城镇开发边界的划定方案

注：此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。

Fig. 9 The plan of urban space and urban development boundary(UDB) in Fujian province

5 结论与讨论

以上,以国家对国土空间规划的基本设想为依据,对城镇空间和城镇开发边界的概念和内涵、空间关系、相关规则进行了深入探讨,构建了城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边划定的主要思路和技术路线。结合福建省案例,阐述了城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边划定的具体过程、方法和结果。福建省的试点工作经验表明,本文的思路和技术方法是合理、可行的。
作为空间规划体系改革中的创新性工作内容之一[21],本项目中城镇适宜性评价与城镇空间、城镇开发边界的划定与以往各部门开展的空间性规划工作有许多不同,最重要的区别有以下两点：一是城镇空间和城镇开发边界的划定建立在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性的基础评价之上,这使得城镇开发建设活动的空间布局在资源环境本底方面得到合理保障,城镇空间和城镇开发边界的划定也有了较为科学、客观的依据;二是在城镇空间和城镇开发边界的划定过程中,需要对整个地区人口、城镇化、基础设施和产业布局及未来发展的战略格局具有充分的把握,而且通过城镇发展潜能评估、城镇开发指向评估等各种方法,对空间管控的规模、强度和空间范围进行校验。这实际上是把基础底图的研制与城镇开发建设的空间管控、开发强度管控系统地整合起来,使得规划底图的随意性得到了较好的控制。在技术方法层面,采用模块化的架构设计,每个模块的基础数据,评价要素选择、指标体系构建、模型设计、参数设置、操作步骤实现等,都经过大量尝试和调整,才最终予以确定。
在福建省资源环境承载能力和适宜性评价及“三区三线”研制过程中,许多以前可能忽略的矛盾,都会在城镇空间和开发边界的划定过程和结果中暴露出来。例如,按照既定的技术规程,有的山区乡镇找不到合适的城镇空间容纳其现有人口,后来发现是地形改变而基础数据没有及时更新的原因。可见,城镇空间和开发边界的反复推敲对整体工作起到了重要的校验作用,这体现了“三区三线”空间规划过程整合的重要性。
希望上述工作可以为中国空间规划理论和方法体系的完善提供参考。未来,本研究仍存在不少需要继续深化的方向。例如,结合大数据和遥感对城镇现状建设用地的边界进行辅助识别,通过更加扎实的基础工作,提高各类城镇管控界线划定的科学性。又如,通过后续评估,检验城镇空间和城镇开发边界在实践中的管控作用,针对不同地区完善空间管控的弹性机制。
城镇适宜性评价和城镇空间、城镇开发边界的划定,本质上是一个政策设计的过程,而不是一个孤立的政策工具,更不是仅仅画一个限定城市发展的圈圈[18]。在划定了城镇空间与城镇开发边界后,需要用好国家法律框架中的管理工具,通过相关政府主管部门的合作,让政策工具协同发挥作用,实现优化整合。

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