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2014 , Vol. 33 >Issue 12: 2407 - 2417

DOI: https://doi.org/10.11821/dlyj201412017

Orginal Article

Building a unified Chinese national park system: Historical lessons learned from the United States

  • WANG Lianyong , 1 ,
  • HOLLENHORST Steven 2
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  • 1. National Parks Lab, College of Economics and Management, Southwest University, Chongqing 400715, China
  • 2. Huxley College of the Environment, Western Washington University, Bellingham 98225, USA

Received date: 2014-05-13

  Request revised date: 2014-09-21

  Online published: 2014-12-10

Copyright

《地理研究》编辑部
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Abstract

The authors present a comparative historical analysis of the development and evolution of the national park systems in United States and China. The analysis is based on 10 years of research focusing on national park system development in both countries, along with data collected during a recent Fulbright collaborative research project. The analysis begins with a comprehensive historical review of the U.S. national park system development from the 1870s to the present. The authors describe how over time a cohesive national system emerged that unifies 401 diverse park units. By comparison, the authors then describe the process by which over the past four decades of increasing openness to the outside world, the Chinese government constructed and implemented a decentralized and heterogeneous national park system distributed across multiple government agencies. Still early in its development, the system is characterized by disparate policy and nomenclature frameworks reflecting the varying goals and priorities of the agencies. The authors conclude with three points. First, the global national park movement has been shaped by mutual learning between nations, resulting in a unique form of land use that combines environment protection with sustainable development for human benefit. Second, as an early adopter and innovator, the experience and management information accumulated about the U.S. national park system serves as a useful example for the rest of the world. Third, as a late adopter, the national park system in China has evolved in a decentralized fashion across government departments and agents, leading to inefficiencies, lack of cohesion, and limited effectiveness. The authors conclude by calling for government policy-makers and academics to engage in a multi-partner dialogue aimed at normalizing the national park management regime, building support for thoughtful policy development by the top-levels of government, and suspension of national park pilot projects until a more unified and cohesive vision for the Chinese national park system is agreed upon.

Key words： national park; Chinese national park system; management systems; sustainable development; eco-civilization

Cite this article

WANG Lianyong , HOLLENHORST Steven . Building a unified Chinese national park system: Historical lessons learned from the United States[J]. GEOGRAPHICAL RESEARCH, 2014 , 33(12) : 2407 -2417 . DOI: 10.11821/dlyj201412017

1 引言

1903年,西奥多·罗斯福中断常规的美国总统竞选活动,深入西部国家公园,行程22526 km,重点考察了自然资源的保护与可持续利用。西奥多·罗斯福在黄石重申国家公园是“为了人民的利益与享用”,在访问大峡谷时明确了“要让伟大的自然奇景保留原貌,人类根本无法改善它”的认识,在约塞米蒂与“国家公园之父”约翰·缪尔共商美国的自然保育大计[1]。这是美国历经独立战争、南北内战之后,在逐渐成长为世界大国的转折期,政府首脑第一次满怀信心将自然保育、户外运动、国家公园建设和人民的利益与幸福紧密地关联在一起。
2013年11月,“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”中,明确提出“严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制”。正是在经济持续快速增长,人民生活得到普遍改善,互联互通的网络社会全面助推国民旅游需求,中国正步入“两个一百年”的民族复兴关键期,中央顶层第一次将主体功能区、国土空间开发保护、生态文明建设和国家公园体制关联在一起,是为了建设美丽中国和迎接中华民族伟大复兴而做出的政治承诺。鉴于此,很有必要站在历史的高度,立足国际比较研究的广域视野,全面总结世界上国家公园建设历史最悠久、体制建设迄今最具国际影响力的美国的经验教训,同时回顾中国在吸纳国家公园理念后,各级政府及国务院组成部门在政策实践方面做出的成绩和不足。
为此,2014年1月至3月,在美国西华盛顿大学针对美国的公用土地与荒野保护[2]、州立公园体系[3]、国家公园体系与体制建设[4-11],进行了全面的文献研读。随后利用两个月时间,实地考察美国本土48州最重要的、最具有代表性的国家公园单位。其结果,2014年4月1日至5月30日实施了单车双月考察,总里程22555 km。60天的考察涵盖了全美33州以及华盛顿特区,到访了国家公园局管辖的48个公园单位,包括国家公园13处,国家纪念地10处,国家保护区6处,国家历史公园5处,国家历史遗迹3处,国家军事公园2处,国家公园大道2条,国家游憩区1处,国家河流1条,国家风景步道1条,国家战场1处,国家湖岸1处,国家保留区1处,以及总统公园——白宫。
基于以上文献研究和实地考察,对美国的公园体制建设和中国相关政策实践历程与现状展开全面回顾,为中国创立规范化的国家公园体制提出切合实际的政策建议。

2 美国公园体系建设经验

2.1 相关概念的历史演变

美国人的公园思想受益于欧洲的城市公园理念[12]。美国文人在学习、继承与发展欧洲社会文化的过程中,在新兴国家诞生成长和自由、民主与平等思想广泛传播的过程中,在比照欧洲民族国家的标志形象并反思美国人文化自信不足、民族自卑感流行的背景下,在全球范围内,在以远离城市为代表的荒野环境,率先提出了设立“国家公园”的新概念[13]。联邦政府随后于1872年以国会立法形式,创立了世界上第一个国家公园——黄石公园。
联邦政府早年设立的马基纳克、苏利山、普拉特、亚伯拉罕·林肯以及麦克亨利城堡等国家公园先后被废除,而森林保护区及后来的“国家森林”,因其类似国家公园,同样发挥了自然保育和户外游憩的重要功能,也曾在早年被少数人视为国家公园体系的组成部分[8]。
但是,遵照美国传统,只有国会立法才能命名国家公园;有别于“国家森林”准许放牧、垦殖、开矿等多种经营,黄石从最早开始即确定了专门用途——为了人民的利益与享用,将其设为国家公园和游乐场所。尽管早年设立的某些国家公园被除名废止,更多的公园却被保留下来,并在全球国家公园运动发展的浪潮中,逐渐在美国形成了独特的国家公园体系。
美国国会于1916年通过立法设立国家公园局,被普遍视作国家公园体系规范化建设的正式开端。但在其后的17年间,以“国家公园”命名的保护性游憩用地中,自然资源类公园由内政部国家公园局或农业部林务局管辖,军事与历史建筑类则由陆军部掌管。1933年联邦政府在机构重组的过程中,将其他部门掌管的国家公园全部转交给内政部,国家公园局因此成为统一管理国家公园体系的专门职能机构[7]。联邦政府其他部门设立的保护区,均不采用“国家公园”称号;各地州政府发展的公园及保护区体系,其核心单位被命名为“州立公园”[5]。

2.2 国家公园体系发展的重要历程

国家公园局最新发布的2006年版《管理政策》将“国家公园体系”定义为,“以公园、保护区、历史、公园大道、游憩或其他目的,目前或今后经由内政部长指导、由国家公园局管理的陆地与水域范围的总和”[14]。《管理政策》引用相关立法,重申了内政部国家公园局是国家公园体系管理的责任单位。
所谓“陆地与水域面积范围”,目前有401个不同称号的公园单位,包括11处国家战场,4处国家战场公园,1处国家战场遗迹,9处国家军事公园,46处国家历史公园,78处国家历史遗迹,1处国际历史遗迹,4处国家湖岸,29处国家纪念地,78处国家保护区,59处国家公园,4条公园大道,18处国家保留区,2处国家保留地,18处国家游憩区,5条国家河流,10条国家荒野与风景河流(河道),3条国家风景步道,10处国家海岸和11处其他名号的公园单位[15]。
以上20种公园单位,总面积341662.78 km2,约占国土面积的3.5%。其中的59处国家公园和18处国家保留区,是以自然资源为主体的保护区,总面积308954.43 km2,占国家公园体系的90.4%。为便于把握国家公园体系近20年来的发展全貌,拟将20种公园单位归为10个大类,国家公园、国家保护区、国家保留区、国家纪念地和国家历史公园等五类沿袭原有名号,将国家历史遗迹和国际历史遗迹并为国家历史遗迹类,将国家游憩区与公园大道并为一类,将国家战场、战场公园、战场遗迹和军事公园并为国家战事公园类,将国家湖岸、河流、荒野与风景河流(河道)、海岸并为国家滨水公园类,将国家保留地、风景步道和其他公园单位并为其他公园类。就访客利用频率和强度而言,国家游憩区与公园大道、国家公园、国家纪念地、国家历史公园和国家滨水公园等五大类的访客流量占国家公园体系总量的80%以上(表1)。
Tab. 1 Evolvement of various park categories within the US national park system

表1 美国国家公园体系中不同公园类型的发展概貌[15]

新分类名称 数量 总面积(km2) 面积比率(%) 2012年访客总量 2012年访客比率(%) 1993-2012年公园单位平均游量(人次) 2008-2012年公园单位平均游量(人次)
国家公园类 59 211065.92 61.8 65103764 23.1 1142454 1076035
国家保护区类 78 8104.33 2.4 21563232 7.6 354546 325292
国家历史公园类 46 754.15 0.2 28647174 10.2 765802 667643
国家战事公园类 25 288.18 0.1 9809689 3.5 402521 402859
国家纪念地类 29 43.44 0.01 35440113 12.6 755370 1123851
国家历史遗迹类 79 139.05 0.04 10139688 3.6 153792 131939
国家游憩区与公园大道类 22 15706.03 4.6 74068532 26.3 3812715 3708683
国家滨水公园类 29 6385.75 1.9 28350991 10.0 1182311 1095490
国家保留区类 18 97888.51 28.7 2891731 1.0 270871 312717
其他公园类 16 1287.42 0.4 6150685 2.2 550020 716720
截至2013年3月25日奥巴马总统宣布设立“第一州国家保护区”,国家公园体系已覆盖美国50州、华盛顿哥伦比亚特区以及包括美属萨摩亚、北马里亚纳群岛、关岛、波多黎各和美属维尔京群岛在内的海外领地。国家公园体系因此成为美国颇具区域代表性的主权政治地理象征。
美国国家公园体系发展到今天的规模,大致经历了以下几个重要历程：
第一阶段为公园体系初创期(1872-1916年)。继黄石之后,国会立法设立了一批新的国家公园。存留下来的大部分公园偏重于保护自然资源与自然景观,但1906年设立的弗德台地,开启了国家公园大面积保护历史遗迹与文化景观的先例;同年,国会通过《古物法》,授权总统可直接以行政令的形式,宣布保护国境内具有历史、考古和科学价值的区域,设立国家保护区[16]。1916年,国会通过立法,在内政部设立国家公园局,专职管理国家公园和国家保护区。
第二阶段为管理机构重组期(1916-1933年)。第一任国家公园局主任斯蒂芬·马萨和其得力助手及后任贺瑞斯·奥尔布赖特以巨大热情投身国家公园体系建设,以爱国主义为标榜,在美国中东部筹建新的国家公园,在类型上扩建国家军事公园,增设国家保护区;在与铁路公司继续合作的同时,以汽车普及为背景,开始兴建链接各地国家公园和州立公园的公路网。1933年,陆军部管辖的公园单位,农业部管辖的国家保护区,以及首都地区的公园,统一被移交至内政部,国家公园局的专职管理功能在机构重组过程中得到强化[7]。
第三阶段为大众利用普及期(1933-1966年)。富兰克林 ⋅ 罗斯福执政时期,“民间保育工兵队”(Civilian Conservation Corps,CCC,也译“平民保育团”)在1933-1942年间,在全国范围内植树造林,国家公园体系之内的步游道、公路、野炊、野营和博物馆建设得到极大推动。1945年以后,伴随“婴儿高峰期”青少年的成长,和平时期户外游憩需求量剧增。为缓解全国游客的访问压力,国家公园局启动“66使命”计划,即从1956年开始,以国家公园局成立50周年的1966年为任务期,完成10亿美元的政府直接投资,用以强化职员队伍建设、资源保护管理和公园基础设施改善[13]。通过30多年的发展,1966年公园体系的访客接待总量增至1.29亿人次,约占当时全美人口总数的65.8%。
第四阶段为生态反思与立法保护强化阶段(1966-1985年)。在反思公园体系面临普遍压力的过程中,政府相继出台并实施《荒野法》、《土地与水资源保育资助法》、《国家历史保存法》、《荒野与风景河流法》、《全国游道系统法》、《公园志愿者法》、《全国环境政策法》、《国家公园局通权法》、《濒危物种保护法》和《红木国家公园边界拓展法》等一系列法律,从资源、资金和全民参与角度全面强化了针对公园体系的有效保护。1980年的《阿拉斯加国有土地保育法》,通过大面积新设国家公园和国家保留区,公园体系总面积比先前扩大两倍[2]。
第五阶段为科学管理和前瞻示范阶段(1985年至今)。经过几代人努力,国家公园体系渐趋成熟与完备。国家公园局在加强资源守护、保障访客享用、弘扬教育与解说等专职功能的同时,进一步推动科学研究对公园体系发展的指导作用。《韦尔议程》(1992年)强调,国家公园局必须长期致力于针对自然、文化和社会科学资源的综合研究,以便为公园的资源管理与保护提供决策依据。国家公园局必须成为地方、全国和国际公园事务中的领袖,在认真履行国家公园体系自身使命的同时,热情帮助其他机构管理公园资源,弘扬公园价值[17]。
针对历史数据的分析发现,20世纪50年代是访客利用频度不断增大的一个重要分水岭。1951年,普通国民访问国家公园的比率开始超过10%,其后一直稳步上升,1970年升至23.8%;随后的比率维持在20%至26%之间。就整个国家公园体系而言,1950年,公众到访率开始超过20%,其后一直稳步上升,1961年超过40%,1965年超过60%,1970年超过80%,1981年超过100%,意味着全体美国人平均到访了一个国家公园单位。国家公园体系到访率超过100%的黄金时段一直延续到2000年,这20年间的1987年创下了118.6%的历史最高记录;单就国家公园的到访率而言,1995年的历史最高记录为26.1%,意味着4个美国人中间,平均有1人在当年访问过某处的国家公园(图1)。
Fig. 1 Annual visitation evolving trend within US national parks and US national park system

图1 1904-2012年美国国家公园及国家公园体系游客接待量年度变化[15]

2.3 国家公园体系建设的主要经验

经过100多年的发展,以国家公园为核心的美国国家公园体系积累了一些重要经验,为世界其他国家的公园体系建设提供了可资参照的范例,其要点可归纳为以下几点：
第一,始终贯彻资源保护和访客利用相结合的公园哲学理念。将资源保护和访客利用密切结合在一起,并面向未来可持续发展的公园哲学理念,肇始于约塞米蒂和黄石公园的建设实践,在其后的公园体系拓展,管理体制创立与完善的过程中,不断得到深化、丰富与发展。这一看似矛盾却超越时空约束的公益事业理想,在黄石国家公园成立100周年纪念之际的1972年,以全球空间尺度和全人类和平可持续发展的名义,被融入联合国教科文组织的《世界遗产公约》。
第二,最高权力机构提供了强力的法律体制保障。具有主权象征意义的国家公园,从其诞生之日起即得到国会立法的支持。除《古物法》授权总统可直接以行政令形式宣布设立国家保护区之外,包括国家公园在内的其他公园用地,必须通过国会立法方能设立,其边界范围确定及随后的变更,均需通过参众两院的商议与投票表决。就公园单位的命名,以及在明确边界内依法实施管理而言,在制度上保障了这种土地利用方式的最高权威[18]。这些法律,和其他配套的国会立法、内政部和国家公园局颁发的工作指南,以及各地公园管理单位制定的法规结合在一起,形成了一个完整的法律保障机制。
第三,集约化的行政管理体制塑造了真正的国家品牌。国家公园局在近百年的体制建设与完善过程中,逐渐衍生出一个卓有成效的集约化国家品牌管理模式。在组织结构上,形成了华盛顿总部国家公园局主任、七大区域管理主任和驻地公园单位管理主任三级主任责任制管理格局。早年遗留下来,至今在全国体系范围内使用的骑兵帽和公园警卫制服,在各种标示牌和公众媒体上广泛使用的公园局箭头标徽,游客进入公园大门获取的第一份宣传材料——含管理边界在内的地图、相应图片和文字介绍,这些企业文化符号在全国范围内采用统一标准与规格。凡在驻地公园有办公条件的地方,清晨和傍晚,与国旗相伴的公园局徽章旗升降仪式,见证了作为国家品牌形象的公园体系。自1986年起,宾夕法尼亚州非赢利机构“东部国民”组织发行“国家公园护照”。所有护照持有者,均可在任一国家公园单位内的游客中心或警卫站,免费收集印有到访公园日期的官方印章;这种非正式仪式,强化了游客针对公园的国家品牌体验,培育了国内访客的民族凝聚力,提升了国家公园在民间的认可度。
第四,政治家和行政管理上层领导的热情支持,推动了公园体系的发展与完善。1903年,西奥多·罗斯福中断常规的总统竞选,专访黄石公园、大峡谷和约塞米蒂,重申为了人民及子孙后代的利益,必须毫无损毁地保护好这些遗产资源;其后,在推动新建国家公园的过程中,活用《古物法》批建了18处国家保护区[1]。富兰克林·罗斯福总统主持国家公园体制改革,在哈罗德·伊克斯内政部长的支持下,在大萧条和第二次世界大战的特殊时期,为国家公园体系的顺利发展提供了坚实的制度保障[6,7]。首任国家公园局主任斯蒂芬·马萨,其助手和后任贺瑞斯·奥尔布赖特,充满使命感的工作激情,丰富的公园思想与理念,杰出的人际沟通能力,显著的工作成效,为国家公园体系的规范化管理与系统拓展,留下了丰富的遗产。
第五,社会名流的热忱奉献推动了国家公园体系的扩展与完善。自然保护先驱约翰·缪尔通过写作全面展示了国家公园的精神与文化价值。通过组建山岳俱乐部,倡议创建与扩建国家公园,阻止兴修水库,为保护国家公园的荒野性格产生了深远影响。威廉·格拉斯通·斯蒂尔以波特兰为宣传阵地,促成创设了火山口湖国家公园。自然作家伊诺斯·米尔斯,以导游工作为起点,成功推动创建了落基山国家公园。除文化与知识界之外,企业界的社会名流在国家公园体系扩展过程中也扮演了积极重要的角色。在创建和扩建国家公园的过程中,实业家约翰·D·洛克菲勒为阿卡迪亚、大雾山、大提顿、约塞米蒂和仙纳度等国家公园,至少捐赠了4500万美元以购置私有土地,同时还通过捐款,修建了一批公园博物馆。乔治·多尔也是捐资购地推动国家公园体系拓展的代表性慈善家。
第六,卓越的专职讲解和教育项目,为国家公园体系树立了美好的社会形象。从早年开始,户外学习与教育价值就备受推崇,国家公园因此被奉为“世界上最伟大的户外学校”[19]。专职讲解是实现这些价值的重要手段,融入了中小学课程内容,在公园现场管理机构和地方学校之间建立了长期的合作关系。公园区内设立的博物馆、游客(教育)中心和书店,百科全书式地展示了当地公园单位的自然与历史文化资源价值,为访客在理解公园价值的基础上培育保护意识,创造了寓教于游、化游为学、变学为用的情景式互动体验。讲解员手捧地图,形象展示实物标本,运用直接对话的方式,吸引大批游客,在公园现场塑造了最具临场感的户外课堂氛围,使听众能在轻松自然的环境中学到相关的地球科学、生命科学或历史人类学知识。
第七,国家公园体系发展,体现了国家公园就是“人民公园”的亲民理念。“为了人民的利益与享用”这一公园思想的实践,在20世纪20年代至30年代创建大雾山国家公园的过程中,得到了不同族群、不同阶层大众的积极响应。为支持创建公园,教堂信徒和旅馆信差都争相参与捐赠,当地小学生掏空存钱罐,无现金的居民热情认购抵押券;其后,因大萧条期间部分居民无法履行认购义务,罗斯福总统便以联邦政府拨款的形式填补了购置私有土地所需经费的空缺,见证了国家公园就是“人民公园”的官民互动理念。1969年国会通过《公园志愿者法》,鼓励普通民众参与国家公园的部分管理事务,包括保护公园的资源及其价值,改善公共服务,优化公共关系,为游客提供公园学习与体验机会。目前活跃在全美各地国家公园管理单位中的志愿者,有在读学生、单身少年、青年夫妇、小家庭和社团组织成员。在志愿奉献过程中,志愿者感受到自己就是公园管家和看护人。事实上,志愿者并不限于美国公民。只要有心护卫公园价值,国际游客也可申请加入国家公园志愿者队伍。
第八,国家公园与其他保护区体系的协调发展关系。内政部的土地管理局、渔业与野生动物管理局以及农业部的林务局,都在不同的职能领域管理着部分联邦政府土地。国家公园和渔业与野生动物管理局的国家野生动物保护区,以及林务局的国家森林体系,都是全国荒野保护系统的重要组成部分。国家公园局在荒野保护方面,与联邦政府内部的这些机构之间存在着广泛的合作关系。在边界相邻的资源保护区,如加利福尼亚韦斯基镇—沙斯塔—特里尼提国家游憩区,国家公园局、土地管理局和美国林务局之间存在着密切的合作与协调关系。位于爱达荷州的月球火山口国家保护区和保留地是国家公园局和土地管理局合作共管的保护用地。为强化世界自然遗产资源的管理,从1994年开始,加利福尼亚州的红杉树国家公园与德尔诺特海岸红木州立公园、杰迪戴亚·史密斯红木州立公园以及草原溪红木州立公园建立了全面合作的森林资源共管机制。位于华盛顿州的伊毕斯码头国家历史保留地,总面积78.2 km2,联邦政府属地仅0.8 km2,其余为州立公园用地、县有土地或私营农场,是国家公园体系中不同物权单位之间协调管理历史文化遗产与土地资源的典型代表。

3 中国公园体系的建设历程与现状

3.1 公园概念的演变

在美国及诸多新兴独立国家早年创建国家公园的时代,中国正处于闭关自守的半殖民地、半封建社会。清末民初,欧美等西方国家的城市公园理念与思潮开始被介绍到中国。随后,国家公园的概念和理念也被中国政府借用。1931年,中华民国南京政府曾仿效日本,以太湖为基地,开始计划创建国立公园。在其后延续近20年的内外战争中,政府只能中断国家公园发展计划。
第二次世界大战结束以后,中国在全球宏观政治背景下,受到国际冷战思潮的强烈冲击。大陆地区接受苏联影响,从1956年开始筹建“自然保护区”。与此同时,台湾地区开始考虑借鉴美国经验,筹建集自然保育和户外游憩利用于一体的美国式国家公园[20]。
冷战后期,中国开始了创建国家公园体系的新尝试。在改革开放的大浪潮中,1982年启动了风景名胜区体系建设。1982年和1988年,国务院公布了第一批和第二批国家重点风景名胜区名单。1990年,主管风景名胜区的建设部门开始将国家级风景名胜区阐释为国际上通行的国家公园。国家林业主管部门从1982年开始创设国家森林公园。
2001年,国土资源部推出“国家地质公园”,水利部启动“国家水利风景区”。2004年,建设部开始试点建设“国家城市湿地公园”。2005年,国家林业局启动“国家湿地公园”试点建设计划,国土资源部正式推出“国家矿山公园”项目。2007年,建设部为弘扬城市绿地传统启动了“国家重点公园”项目。2010年,国家文物局公布第一批“国家考古遗址公园”[20]。
“国家公园”一直未能正式进入国务院及其主管部门的官方中文命名体系,这在无形中迎来地方政府争相命名创建“国家公园”的新浪潮。2006年,云南省着手试点建设国家公园,2008年,黑龙江省试点建设“汤旺河国家公园”。近年来,西藏、青海、浙江等省区也出现了试点建设国家公园的动向与举措。

3.2 相关公园体系发展现状

在上世纪开始设立的保护区中,截至2013年底,国务院公布“国家级自然保护区”407处,公布“国家级风景名胜区”225处,国家林业局批建“国家森林公园”779处。
进入21世纪以来,“国家地质公园”已批建241处,除分布在大陆所有省级行政区外,2009年还专门创设了香港国家地质公园。与此同时,588处“国家水利风景区”也实现了大陆省级行政区范围内的全面覆盖。49处“国家城市湿地公园”、429处“国家湿地公园”、72处“国家矿山公园”、63处“国家重点公园”和24处“国家考古遗址公园”,分布在部分省市区① (①中国各类公园的统计数据依据国务院各行政部门历年公布的官方统计数据综合得来。)。这样,中国在21世纪迎来了10种国家级公园竞相快速发展的新态势(图2)。
Fig. 2 The rapid evolving trend of China's national level parks in 2001-2013

图2 2001-2013年中国国家级公园网络发展态势

截至2009年,在各类保护区中,国家级自然保护区总面积已达国土面积的9.7%,大型自然保护区集中分布在西藏、新疆、青海和甘肃等西部省份。225处国家级风景名胜区总面积约占国土面积1%,196处国家级风景名胜区不完全统计的游客人数在2010年为4.98亿人次。截至2013年底,国家森林公园总面积121000 km2,连同省级和县级公园,全国森林公园体系年旅游接待总量5.89亿人次。

3.3 主要的问题与启示

以上论述表明,在结合中国自身发展需求的同时,相关行政管理部门,部分吸纳了国际上“国家公园体系”建设方面的历史经验,在不同类型保护区的设立和公众服务方面取得了明显成绩。但是和美国相比,中国目前尚未形成真正意义上的国家公园体系,其国家级公园体制主要存在以下问题：
第一,缺乏统一而规范的公园命名体系。中国的各类国家级公园是在改革开放的大背景下酝酿筹建起来的。由于种种原因,包括国际冷战思维的影响,国际上称谓较为统一的“国家公园”概念,在进入中国政府命名体系之初,即遭遇“破解”与“分解”的命运。其后,国务院各部门启动相应的游憩资源保护项目,大多沿袭了破解式的“国家××风景区”,或分解式的“国家××公园”命名方式。
第二,缺乏专门的立法保障机制。有别于美国的国会专门立法,中国的国家级公园与保护区项目,除宪法、土地管理法、野生动物管理法、环境保护法、旅游法等法律提供边缘化的宏观指导外,针对公园和保护区本身的设立、规划与管理,迄今为止仍然停留在国务院条例或部门管理条例的法规层面。未正名的国家级公园或保护区,缺乏全国人大提供的最高权威性或专门法律保护地位。
第三,出现了国家级公园部门分治的行政管理格局。缺乏独立法律地位的公园项目,在宏观行政格局里被再度边缘化,国家级公园、风景区或保护区项目分散布局在不同的行政管理部门,沦为点缀门面的装饰品。在职能使命细化、科学研究指导、专业人员配置以及管理经费投入等方面,都无法得到充分的体制保障。
第四,中央部门的国家级公园项目,没能完全得到地方政府的承认与响应。在既无专门立法保障,又无中央层集约化统一管理的体制下,国家级公园项目基本上只能通过属地管理模式进行运作。如果属地管理长期无法在当地创造经济、社会、生态环境效益,地方政府可能设法通过其他方式,以新设国家公园的名义挑战中央部门设立的国家级公园项目。
第五,边缘化的国家级公园项目,尚未得到普通公众的认可。国务院或中央部门的国家级公园项目被边缘化后,逐渐遭遇部分省政府提出试点建设国家公园的政策公信度挑战。普通国民大众既不愿意接受地方政府创建国家公园的现实,同时也无法完全认可,更难以倾情热爱尚未得到正名的国务院或中央部门序列的国家公园和国家公园体系。

4 结论与建议

4.1 结论

立足中国自身需求,以全球国家公园运动为宏观背景,比照研究美国的国家公园体系建设经历,可以得出以下结论：
第一,全球国家公园运动,是在各国政府相互学习,国际社会摸索创新人民公益事业过程中发展起来的[21-23]。国家公园是集资源环境保护和人类全面可持续发展于一体的土地利用方式。基于此,国家公园以各种名号,在不同历史与社会背景下,相继被各国政府依据自身国情和民情予以采纳。国家公园没有全世界通行的国际标准,和各类保护区的设立紧密联系在一起。因此,世界自然保护联盟(IUCN)将国家公园视为6类保护区之一。尽管IUCN并不对各主权国家进行政策项目命名干预,然而,建立在法制基础上的规范化命名方式为各国政府之间相互学习,并开展有效的比较、交流与合作提供了一套开放互动的共同话语体系。
第二,美国的国家公园体系在全球范围内积累了最丰富的发展经历与管理信息,为其他国家提供了可资参照的学习范例。历史的巧合,让美国人自豪地感到“国家公园”概念发明所带来的民族荣誉。国家公园不仅仅是美国人曾经拥有的最佳理念,政府由此创建的全民开放式参与机制,让看似矛盾而集资源保护与人民享用于一体的制度成功地延续至今,在积累了大量经验和显著教训的过程中,美国为其他国家创建国家公园体系提供了一套内容丰富的学习资料。
第三,近两百年来独特的国际政治格局导致中国政府较晚吸纳近代国家公园的部分思想与理念,随后在各级政府及相关部门之间形成了体系分散而组织混乱的管理格局。在冷战晚期的国际政治格局下,中国政府谨慎地采用破解“国家公园”概念的“风景名胜区”命名方式,随后更多地采用了“国家××公园”的分解式命名规则,这在无形之中为后来出现进一步的概念多元混合和部门分治管理埋下伏笔。然而,改革开放政策实施以来的30多年里,中国已经从“全球半开放”走到了真正“全球开放”的新时代[20],现在已经到了超越既定概念的破解与分解,进入新概念体系全面重构的时候了。

4.2 政策建议

尽管中国是集地质、气象、生物和历史文化资源多样性于一体的大国,但人均资源占有率极为有限,而针对自然与文化资源的闲置、滥用或过度开发时有发生。与此同时,国民经济持续快速增长,加速助推了国民近地户外休憩与远地外出旅游的客观需求。综上所述,为尽早创立规范化的国家公园管理体制,缓解自然与文化资源供应不足与可持续旅游消费需求剧增之间的矛盾,并最终建设具有国际影响力的“中华国家公园体系”,提出以下政策建议：
第一,立即启动国家公园管理体制规范化建设的多方对话机制。国家公园体系包含最具代表性的国家纪念地,是国家形象载体,是民族身份标签,可以为中国生态文明建设和中华民族复兴提供一个重要的现实路径。鉴于中国尚无丰富而完备的国家公园哲学理念与思想,首先倡议在学术层面,立即调动主要科研机构的积极性,鼓励学者们集中时间与精力,在中国宪法与土地管理根本制度的框架内,认真研究与反思中国近现代的国家公园建设历程,全面学习与研究世界主要国家,尤其是针对在国家公园体系建设方面较有影响力的国家,重点研讨公园体系与体制建设方面传承下来的经验与教训。政府相关部门的负责人、国家级公园及保护区的管理负责人也可以部分参与到学术研究与学术对话的活动之中。
第二,中央深改组、全国人大和国家发改委加大国家公园体制建设的政策调研力度。以十八届三中全会成立“中央全面深化改革领导小组”为契机,国家和政府顶层领导用更直接的方式,用更多精力指导国家公园新体系重构工作。在坚持生态文明建设同经济建设密不可分这一根本原则的同时,部署编制具有实际内容的国家公园体系建设总方案。全国人大应组织力量加快研讨制定专门立法,为尽早创建规范化的国家公园体系建立法制保障。国家发改委应重点研讨针对现有国家级公园管理体制改革的突破口,在吸纳学术界相关研究成果和全国人大立法议案精神的基础上,研究创立具有最佳行政管理效率的专职管理机构的可行性与具体设置方案。
第三,暂缓国务院各部门及地方政府的国家公园试点工作。中央政府为国内学术界、全国人大和国家发改委预留2~3年时间,在主要科研成果、专门立法草案和顶层国家公园管理机构组建方案出台之前,国务院各部门和地方各级政府暂缓国家公园的试点建设。只有依据宪法和全国人大立法设立的国家公园和国家公园体系,才具备代表全国人民和中华民族整体利益的最高权威性;只有依法设立的专职管理机构发展成熟,国家公园真正被全体国民认可、接纳和热爱的时候,中国的国家公园体系才会形成真正的国家品牌。

The authors have declared that no competing interests exist.

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