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2015 , Vol. 34 >Issue 2: 247 - 258

DOI: https://doi.org/10.11821/dlyj201502005

Orginal Article

Spatial pattern evolution and driving force analysis of administrative division in China since the reform and opening-up

  • ZHU Jianhua , 1, 2 ,
  • CHEN Tian 1 ,
  • WANG Kaiyong , 1 ,
  • QI Wei 1, 2
Expand
  • 1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
  • 2. University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

Received date: 2014-06-17

  Request revised date: 2014-10-24

  Online published: 2015-02-10

Copyright

《地理研究》编辑部
Fold

Abstract

The changes of administrative divisions are closely related to social and economic development, and affect the health of the social and economy development. This thesis mainly analyzes the variation in value of various kinds of administrative divisions which are above the county level during the last 35 years (1978-2013). It is divided into four stages according to the varying characteristics and pattern which are 1978-1982, 1982-1996, 1997-2003 and 2004-2013.The charts and diagrams illustrated the evolution of temporal-spatial patterns of each stage. The number and proportion of counties have been declining. During 1978-1996, the number of county-level cities had been rising and was mainly concentrated in the eastern coastal region. Thus, the Yangtze River Delta, Pearl River Delta, Beijing-Tianjin-Hebei region and other city groups formed. The number and proportion of municipal districts are growing steadily. The municipal districts are concentrated in the eastern and northeastern regions. Since 2003, the spatial distribution pattern of administrative divisions is basically stable. Now, municipal districts and county-level cities are mainly concentrated in the eastern and northeastern regions, but counties are mainly concentrated in the central and western regions.This paper summarizes the five main modes of the administrative divisions of China which are the change of the organizational system, the division of the administrative districts, the combination of the administrative districts, the upgrade of the organizational system and the establishment of the administrative districts.The pattern of evolution of administrative divisions is affected by many factors. This thesis draws the conclusion that the important driving forces include the progress of urbanization, spatial expansion of the central cities, agglomeration and growth of population, the improvement of the transportation and communication conditions and the government policies. Under the new urbanization background, this paper aims to provide some guidance and references for the future adjustment of the administrative districts in China and healthy development of urbanization through strengthening the study on the evolution and driving force of the temporal-spatial pattern in China's administrative districts.

Key words： administrative divisions; temporal-spatial pattern; evolution pattern; driving force; China

Cite this article

ZHU Jianhua , CHEN Tian , WANG Kaiyong , QI Wei . Spatial pattern evolution and driving force analysis of administrative division in China since the reform and opening-up[J]. GEOGRAPHICAL RESEARCH, 2015 , 34(2) : 247 -258 . DOI: 10.11821/dlyj201502005

1 引言

行政区划属于一个国家对国土空间在管理上的一种划分,是人文地理学研究的重要分支。行政区划是中央政府管理全国各地的有效手段,是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题[1]。从本质上讲,行政区划属上层建筑,是国体、政体结构的重要表现形式,地方政府的各级行政管理体制、经济管理体制、社会管理体制都与行政区划密切相关。行政区划在某种程度上,还可以视为国家结构形式的空间投影,具有管理与空间的双重属性[2]。
行政区划设置是优化区域与城市空间结构的重要手段,党的十八大报告也对此提出了明确要求。改革开放以来,中国的行政区划调整比较频繁,探索并实行了“市管县”的行政管理体制。行政区划具有四个要素：层级、幅员、边界和行政中心[3]。有学者认为行政区划存在着等级体系,作为各级行政区中心的城镇也存在着等级体系。行政区划可以分为两种：城市型和地域型,行政区管辖的地域范围属于城市地域被称为城市型行政区,而将一般行政区称为地域型行政区[4]。随着城市区域化、郊区化,城市职能向周边拓展,需要调整外围地区的行政区划[5]。针对地域型向城市型行政区的演变,有学者提出了三种主要的设市模式：切块设市、整县改市以及多中心组合模式[6]。中国大城市的行政区划调整比较多,占了一半以上,因而许多学者对此热点问题进行了研究和总结[7-9]。近年来,城市和区域研究中引入了尺度重组和地域重构理论[10]。有学者运用尺度理论对市管县、县改市等行政区划调整进行了研究[11]。其实,行政区划调整属于领域重构现象,也是政府主导的再领域化过程[12]。
在经济全球化背景下,西方发达国家也对政治制度空间和社会经济空间进行了重新组合[13,14]。国外学者们主要侧重于大都市区管理模式的研究[15-17],“城市政府+大都市区政府（或城市联合政府）”的双层管理体制被公认为世界上大都市区政府体系的典范[18],而美国旧金山大都市区有102个市镇,采取了“海湾地区政府协会”的管理体制。国外学者也关注行政区划层级的变化,对英国的部分地区将行政区划层级从两层减少为单层结构进行了研究[19-21]。国外城市型行政区主要是狭域型,而中国主要是广域型[22]。狭域型城市实行城乡分治,但不利于城乡统筹发展,并且城市发展空间也受限;广域型城市实行城乡合治,以城市带动周边乡村发展,但广域型的城市模糊了城市的概念,带来了“假性城市化”的问题。此外,国外的城市没有行政等级之分,不论面积、人口多少,享有的行政权限基本相同、行政机构设置基本一致;而中国的城市有不同的等级,主要分为直辖市、副省级城市、地级市以及县级市等,不同等级的城市行政权限不同。由于国外的城市设置标准较低,大部分只要1000~5000人即可[23],因此城镇数量比较多,例如美国有2万多个小城镇,法国、德国等都有数千个城镇;而中国目前的设市标准在全世界范围内是属于最高的,一般中心城区要达到6万~8万人才能够设市。
从中国行政区划演变的特征和形式来看,主要分为六类：① 建制变更;② 行政区域界线变更;③ 行政机关驻地迁移;④ 隶属关系变更;⑤ 行政等级变更;⑥ 更名和命名[24]。本文主要研究的是行政区的建制变更,以1978年以来县级以上行政区划时空格局的演变作为研究对象,因此对行政机关驻地迁移不做研究,主要分析不同类型行政区数量的变化特征、空间格局的演变特征、演变模式以及驱动力因素,以期为中国行政区划的改革与优化设置提供一些思路,引导中国行政区的等级规模结构和空间布局优化,促进城镇化快速协调发展。

2 数据来源

数据来源主要是1979-2013年的《中华人民共和国行政区划简册》上所提供的各类型行政区数量和变更结果,以及2013年国务院公报上关于行政区划变更的资料。县、市、市辖区的总数是指大陆地区31个省（自治区、直辖市）的行政区数量,不包含台湾、香港、澳门地区的数据。县的数量包括自治县、旗、自治旗、特区、林区的数量。地图资料以中国科学院资源环境科学数据中心提供的“中华人民共和国行政区划地图”为底图,对1978年、1982年、1996年、2003年以及2013年等几个关键年份的地图进行数字化处理。利用历年的行政区划基础数据分析中国行政区划时空格局的演变过程,选择县级行政区这一层级为主要的研究对象,对县、县级市和市辖区等不同行政区类型的演变过程进行详细分析与探讨。

3 中国行政区划的时空格局演变

3.1 县级以上行政区的数量变化

根据1978-2013年行政区数量变化折线图（图1）反映出来的行政区划演化规律,将行政区划的发展变化分为四个主要阶段：1978-1982年、1983-1996年、1997-2003年、2004-2013年。
Fig. 1 Changes of numbers of county-level administrativedistricts (1978-2013)

图1 1978-2013年县级行政区数量变化

从1978年、1982年、1996年、2003年和2013年这5个节点年份的行政区数量变化（表1、图1）,可以看出：1978-1982年的5年间行政区划变化较小,县的数量没有变化,县级市和市辖区数量略微增加。自1983年开始,县的数量开始逐渐下降,到1996年14年间平均每年减少31个;市辖区数量增加迅速,平均每年增加13.6个;县级市的数量增幅很大,从1982年的133个增加到1996年的445个,增加了2.35倍,年均增加22个县级市。1996年也是1978年以来县级市数量最多的一年。从1997年开始,县级市的数量逐渐下降,县的数量减少幅度开始下降,而市辖区数量继续稳步增长。自2004年,行政区划格局趋于稳定,各类县级行政区数量变化较小,除了内部结构性调整和新设的县级行政区外,平均每年仅有3~4个县级行政区发生建制变更。
Tab. 1 Numbers of county-level administrative districts (1978-2013)

表1 1978-2013年县级行政区数量

年份 县 县级市 市辖区
1978 2135 93 488
1982 2135 133 527
1996 1696 445 717
2003 1642 374 845
2013 1613 368 871
从县、县级市、市辖区三种县级行政区的比例变化上看（图2）,县的比例一直在下降,从1978年的78.61%下降到了2013年的56.56%,比重下降了22%以上,但一直占据半数以上的比重;县级市所占的比重有起伏,从1978年的3.42%一直增长,1996年达到15.57%,但1997年后比重又开始逐渐下降,到2013年仅占12.9%;市辖区比例一直在稳步增长,从1978年的17.97%增加到2013年的30.54%,已接近三分之一。
Fig. 2 Changes of the proportions of county-level administrative districts

图2 1978-2013年县级行政区的比例变化

地级行政区的管辖幅度（地级行政区平均管辖的县级行政区的数量）也在不停变化（表2）。1978-2003年,地级市（含直辖市）对市辖区的管理幅度一直呈下降趋势,最重要的原因是新增地级市数量很多,并且新增的地级市大多数仅辖一区或两区,所以尽管市辖区的数量一直在增加,但平均管辖幅度仍在下降。2003年之后,地级市的数量趋于稳定,市辖区数量增加比较迅速,因而,管辖幅度逐渐增大。从全国的直辖市、省会城市及计划单列市来看,36个大城市对市辖区的管辖幅度一直都在增加,2013年的平均管辖幅度已达7.36个,远远高于3.0个的平均管辖幅度水平。
Tab. 2 The management span of prefecture-level city for municipal districts

表2 地级市对市辖区的管辖幅度（个）

年份 直辖市和地级市的数量 市辖区数量 管辖幅度
1978 100 488 4.88
1982 112 527 4.71
1996 221 717 3.24
2003 286 845 2.95
2013 290 871 3.00
从地区（地级市）对县和县级市的管辖幅度来看,管辖幅度呈下降趋势（表3）。1982年前仅有地区（盟、自治州）管辖县和县级市,当时的地级市不管辖县和县级市。1978年,中国共有211个辖县和县级市的地区,管辖2228个县（县级市）,平均管理幅度为10.08个。1982年,地区数减少1个,县和县级市的数量有所增加,因此,地区对县市的管理幅度增加到了10.8个。1983年开始,全国大力推行市管县体制,地区改地级市以及地区和地级市的合并,使能够管辖县和县级市的地级行政区数量大幅增加,并且随着县（县级市）改区的趋势加速,县（县级市）的总数逐渐减少,因此虽然地级行政区数量基本保持稳定,但管辖幅度开始减小。到2013年,平均每个地级市仅仅管辖5.95个县（县级市）。自1997年以来,地级市对县（县级市）的管辖幅度稳定在6个左右,符合基于行政原则下的中心地理论[25]。但各个地级市管辖的数量相差悬殊,有少数地级市管辖县和县级市的数量超过20个（如保定市）,有的仅管辖1个县（如铜川市、铜陵市等）,管辖数量相差大,直接影响了地级市的发展活力和行政管理效率。
Tab. 3 The management span of prefecture (prefecture-level city) for counties and county-level cities

表3 地区（地级市）对县和县级市的管辖幅度（个）

年份 辖县（市）的地级行政区数 县和县级市的数量 管辖幅度
1978 211 2228 10.08
1982 210 2268 10.8
1996 335 2141 6.39
2003 333 2016 6.05
2013 333 1981 5.95
从地级行政区对县级行政区总的管辖幅度看,基本保持稳定（表4）。从1978年的8.73个下降到2013年的8.46个,下降幅度很小。主要原因是原有的地级行政区管辖幅度比较大,1978年之后,新设立了不少地级市,地级行政区的数量从1978年的308个增加到了2013年的333个。虽然县级行政区数量也有小幅增加,主要是县级行政区的拆分增加了不少市辖区,但总体上来看,地级行政区的管辖幅度有所减小。
Tab. 4 The management span of prefecture-level administrative district for county-level administrative districts

表4 地级行政区对县级行政区的管辖幅度（个）

年份 地级行政区和直辖市的数量 县级行政区数量 管辖幅度
1978 311 2716 8.73
1982 322 2795 8.68
1996 338 2858 8.46
2003 337 2861 8.49
2013 337 2852 8.46

3.2 全国县级以上行政区空间格局的演变

从1978-2013年不同阶段县级行政区演变格局（图3）可以看出,1978年,中国的市辖区、县级市零星分布于全国各地,没有出现集中连片的格局,全国大部分地区都是县的建制。1982年,市辖区和县级市等城镇型行政区的分布密度有所增大,但依然被大部分的县所包围。到1996年底,行政区划格局有了巨大突破,最主要的是县级市的数量激增,并且县级市的分布格局呈现集中连片,东北地区、山东半岛、长三角地区及珠三角地区出现了大量县级市集中分布的局面,形成了长三角、珠三角、山东半岛、京津冀、辽东半岛等城市群。广大中西部地区县级市的数量也有所增加,但空间分布上没有出现集中连片的格局,仅在长江中游地区、四川盆地出现了城市的集中分布。到2003年,县级市的密度有所下降,许多原先县级市分布的区域被市辖区所代替,市辖区的分布更为密集,但依然主要集中于东部地区。2013年与2003年相比,虽然市辖区的数量有所增加,但基本格局与2003年保持一致,这一阶段的行政区划格局相对稳定。
Fig. 3 Evolution of temporal-spatial pattern of administrative divisions in China

图3 中国行政区划时空格局的演变

从图3中可以看出,2013年的行政区划格局：东部地区和东北地区以市辖区和县级市为主,并且市辖区和县级市占到全国的半数以上;中部地区虽然县的比例比较高,但是市辖区和县级市分布也比较密集;而西部地区绝大部分行政区都是县的建制,并且县的数量占全国的近一半（表5）。
Tab. 5 Numbers of county-level administrative districts in each region in 2013

表5 2013年各区域县级行政区的数量（个）

区域 市辖区数量 县数量 县级市数量
东部 305 331 138
中部 209 411 88
西部 217 779 86
东北 140 92 56
从各个省份来看,30多年来行政区划调整较频繁的是广东、江苏、山东等省,这几个省均位于东部沿海地区,经济发展速度较快,县级行政区数量较多。在改革开放的浪潮中,半数以上的县都变成了市辖区和县级市等城镇型行政区。至2013年底,县数量最多的省份是四川,有121个,其次是河北、云南、河南,各有113个、104个和88个。县级市最多的省份是山东,有29个,其次分别是湖北、江苏、广东,各有24个、23个、23个。市辖区最多的省份是黑龙江,有64个市辖区,其次为广东、辽宁、江苏,分别为58个、56个和55个。

3.3 行政区划演变的主要模式

1978年来,中国行政区划演变模式主要有：建制变更、行政区拆分、行政区合并、建制升格以及新设立行政区（表6）。其中,最主要的模式就是建制变更,分为撤县改市、撤县改区、撤市改区、撤区改市以及撤区改县五种具体模式,其中前三种比较常见,后两种模式出现次数较少,属于逆向调整。撤县改市是1978-1997年间县级市数量迅速增加的主要模式,尽管主要由经济快速发展推动的,与设市标准不合理和缺少全国的设市规划也密切相关。撤县改区、撤市改区基本是因为中心城市发展向外围扩张将周边的县市纳入,还有一个重要原因就是1982年之后的“撤地设市”,原地区驻地所在的县（县级市）便改成了新设地级市的市辖区。撤县（县级市）设区将行政权力集中到地级市政府,壮大了中心城市的实力,但降低了改成区的县或县级市的发展活力,也减少了中小城市的数量。
Tab. 6 The main patterns of administrative division evolution

表6 行政区划演变的主要模式

主要模式 具体模式 案例 特殊类型 案例
建制变更 撤县改市 2013年,吉林省扶余县撤县设市 自治县改市 1994年,丹东市凤城满族自治县改为凤城市
旗改市 1997年,额尔古纳左旗和额尔古纳右旗改为根河市和额尔古纳市
撤县改区 2013年,南京市撤销高淳县和溧水县
设立高淳区和溧水区		 自治县改区 2000年,重庆市黔江土家族苗族自治县改为黔江区
特区改区 2011年,贵州省铜仁市万山特区改为万山区
撤市改区 2013年,苏州市撤销吴江市设立吴江区 地级市改区 1998年,地级东川市改为昆明市东川区
撤区改市 1990年,撤销湘潭市韶山区设立韶山市 撤区改市（隶属关系改变） 2011年,撤销地级巢湖市,将原居巢区改为县级巢湖市,由合肥市代管
撤区改县 1998年,撤销荆州市江陵区设立江陵县
行政区拆分 县分为县、市 1987年,泉州市晋江县析出石狮等4个乡镇,新设石狮市 旗分设一个市 1996年,兴安盟科尔沁右翼前旗阿尔山镇改为阿尔山市
县分为县、区 2012年,马鞍山市当涂县析出博望镇、单阳镇、新市镇,新设博望区 经济技术开发区改为区 2005年,广州南沙经济技术开发区改为南沙区
县分为两区 1993年,深圳市撤销宝安县,新设宝安、龙岗两区
县分为两县 2012年,那曲地区将尼玛县7个乡镇划出设立双湖县
区分为两区 2013年,巴州区分为巴州、恩阳两区;广安区分为广安、前锋区
区分为区、市 1996年,防城港市防城区析出东兴、江平、马路3个镇,新设东兴市
区分为区、县 2009年,随州市曾都区分出随县
市分为区、县 1997年,县级曲靖市分为麒麟区和沾益县
行政区合并 区区合并 2010年,北京东城区和崇文区合并为东城区,西城区和宣武区合并为西城区 三区合并 2012年,苏州市金阊区、平江区、沧浪区合并为姑苏区
区县合并 2002年,江浦县与浦口区合并为浦口区
区市合并 2012年,黄岛区和胶南市合并为黄岛区
县市合并 1996年,黑龙江省德都县并入五大连池市
市市合并 1999年,云南省畹町市并入瑞丽市
建制升格 县级市升为地级市 1996年,宿迁、泰州两县级市升为地级市
地级市升为直辖市 1997年,重庆市升为直辖市 行政区升为省 1988年,海南行政区升为省,海口、三亚两县级市升为地级市
新设立行政区 设地级市 2012年,设立三沙市,管辖西沙、南沙、中沙三个群岛
设县级市 2010年,江西新设共青城市;2014年,新疆生产建设兵团第五师新设双河县级市
行政区的拆分比较常见,其中从一个县中分设出一个县级市的情况比较普遍,也就是所谓的“切块设市”。从一个县中划出一部分设区的情况也比较多,主要是中心城市的发展空间受限,因此将郊县的部分乡镇划出设立新的市辖区,更普遍的情况是将郊县的一些乡镇划给原有市辖区以扩大市辖区面积。一个县分为两区本质上还是县改区模式的延伸,一般是城市化率较高、经济发展较快的地区会出现这种情况,例如深圳市宝安县。县分为两个县的情况极其少见,仅发生在西藏自治区的尼玛县。2012年以前,尼玛县的面积达18.92万km2,为了方便管理,2012年划出11.67万km2新设立了双湖县。一个区拆分为两个区或者分设出一个县和县级市,主要是由于原来的区面积过大,人口太多。一般是面积超过1000 km2,管辖人口超过100万的大区,为了更好地管理,带动经济发展,需要分设一个新区出来,形成一个新的“增长极”。县级市分设为市辖区和县,大多是随着“地改市”之后,原来的县级市面积过大,将原来的核心区切出来改设为市辖区,外围地区则新设为一个县。
行政区合并也属于常见模式。几个区合并为一个新区,或者与县、县级市合并为一个新区,都是中心城市市辖区在发展空间上的拓展。其中,区区合并主要是为了整合资源,加强面积较小的中心城区的统一规划和管理。还有一种就是新区,例如上海浦东新区和天津滨海新区,都是由几个区合并而成的。县市合并与市市合并都比较少见,主要是合并的阻力较大。从简化管理机构、培育区域增长极、提高行政管理效率来看,对于一些人口较小和面积较小的县、县级市进行合并,是新的形势下应该重视和积极推进的一项重要任务。
建制升格与新设立行政区的模式相对较少。建制的升格分县级行政区升格为地级行政区和地级行政区升格为省级行政区。在1982年后地级市的数量增加了20多个,大多数是县级市升格为地级市。地级行政区升格为省级行政区仅出现过两次,即海南升格为省和重庆升格为直辖市。伴随着地级行政区的升格,下辖的县级行政区也会随之升格,例如海口和三亚从县级市升格为地级市。另外就是通过设立计划单列市和将部分省会确定为副省级城市。建制升格后的行政区发展更加有活力,原来的广东和四川两省人口过多、面积过大,将海南和重庆划出来既有利于行政区划格局的优化,也有助于行政管理效率的提高。新设立行政区主要出现在边疆地区,例如新疆生产建设兵团的师部驻地设市,还有2012年海南省设立的三沙市。这些新设立的城市不仅有利于边疆地区的社会经济发展和城镇化水平的提高,还有利于维护边疆地区的民族团结和政治稳定。

4 行政区划演变的驱动力因素分析

4.1 城镇化进程

城镇化进程快速推进的背景下,人口和产业集聚造成城市建设规模不断扩张,需要将周边连为一体的县（县级市）改设为市辖区,城镇实力逐步增强和城市规模的不断扩大为设立县级市提供了条件。可以说,城镇化是行政区划演变最重要的驱动力因素。为了满足城镇化和地域管理的需要,要将地域型行政区改为城镇型行政区,例如：地区改地级市、县改市以及县改区等。纵观改革开放以来的城镇化进程,1978年中国的城镇化水平仅有17.92%,而2013年末已达53.73％,年均增长超过1%,目前城镇总人口数达到73111万。城市与农村的社会经济结构大不相同,需要不同的管理体制,城镇化的发展必然对行政区划建制的城乡结构、数量和规模等提出新的要求。因而,城镇化率的大幅度提高也带来了城市数量的迅速增加。城市数量从1978年的193个增加到2013年底的658个,平均每年增加13个。市辖区的数量由488个增加到了871个,平均每年增加11个。从各阶段来看,20世纪80-90年代城镇化过程中,中小城市的城市人口增加较多,因而县改县级市和地区改地级市的调整模式较多。从90年代末开始,增加的城镇常住人口主要集中在大城市,因此增设和改设市辖区情况较多。城镇化发展呈现“东高西低”的格局,东部地区比西部地区城镇化率高出十几个百分点,行政区划中的城镇型行政区的比例和分布格局与全国东中西部的城镇化率格局基本一致。

4.2 中心城市发展空间的拓展

改革开放以来,随着城市经济的持续快速发展,不仅城市的数量在增加,城市的用地规模也在逐步扩大。当中心城区发展空间不足时,必然要通过行政区划调整扩大中心城区的范围,以便在更大的范围内优化和配置资源。特别是1994年“分税制”改革以来,大多数城市依赖于土地财政,土地价格快速上升,中心城区发展空间受限。土地资源特别是建设用地的紧缺,也加快了地方政府调整行政区划的步伐。通过行政区划的调整来增加城市的发展空间和优化空间布局,迫切需要将周边以及相邻的县、市改成市辖区。特大城市的向外围拓展空间的需求尤为迫切,因此增加的市辖区大多集中在特大城市。市辖区数量从1978年的488个增加到2013年的871个,增加了接近1倍,充分说明中国区域性中心城市的空间扩张是持续的[26]。此外,不少县的县城建成区发展空间也在不断延伸,许多县城建成区已经达到数十乃至一百多平方公里,承载了大量的人口和产业集聚,已经成为名副其实的中小城市,撤县设市的需求不断增加,条件日益成熟。

4.3 人口的集聚与增长

城镇型行政区的分布与“胡焕庸线”（黑河—腾冲）高度吻合,县级市和市辖区大多分布于“胡焕庸线”的东南侧。主要原因就是东南地区自然条件好、人口密集,有利于形成较大的城镇规模。直辖市、地级市的市辖区以及县级市属于城镇型行政区,要比县的人口密度大。比如,全国市辖区的总面积仅有67万km2,却集聚了4.1亿人口,平均人口密度达608人/km2;县级市总面积为127万km2,集聚了2.45亿人口,平均人口密度为192人/km2;所有县的平均人口密度为93人/km2。集聚是城市最本源、最主要的特征[27]。1993年的设市标准中,县城人口也是重要指标,根据各县的人口密度不同,县城人口需要达到6万~8万才能改设为县级市。因而,县城人口的集聚规模成为能否设立县级市的重要指标之一。此外,东部沿海地区（例如深圳等城市）经济发展水平较高,就业机会多,吸引了大量的流动人口,使本地常住人口大幅度增加,原有的市辖区难以管辖如此众多的常住人口,便会新设市辖区来提高行政管理效率,或者将外来人口大量涌入的郊县（市）改为市辖区。因而,外来人口的集聚和增长是城镇型行政区数量增加的重要驱动力因素。

4.4 交通通讯条件的日益改善

中国行政区划格局的形成,一定程度上是由当时的交通条件决定的。秦始皇设立郡县制时就规定“县大率方百里,其民稠则减,稀则旷。”这就是说,大概以百里方圆作为一个县域的基数,并且同时以居民数量作为调节。凡人口稠密的地方,县的面积划小些;人口稀少的地方,县的面积划大些。这主要是当时交通工具不发达,为了方便管理而设定的。这一定程度造成以前县级建制的规模偏小、层级偏多,但这种建制一直沿袭了下来。河北很多千年古县,从郡县制以来就没有变更过,但交通的可达性已发生了根本性的变革。特别是改革开放以来,交通通讯条件得到显著改善,高速公路迅猛发展,铁路、航空运输四通八达,使不少地方成为交通节点,进而形成新的城镇,因此对行政区划调整有了新的需求。此外,由于科技的进步、交通的改善、通讯的发达和管理手段的现代化,行政管理效率也大大提高,地级市对县和县级市的管理加强,使许多县（县级市）改为市辖区。上级行政区与下级行政区之间的空间和时间距离的缩短,使行政区域的管辖幅度可以扩大,可以增加所辖行政区的数量。交通通讯条件的改善直接驱动了省直管县（县级市）和行政区合并,例如：地市合并、县市合并、县区合并等。

4.5 政策影响

政策法律对行政区划的调整具有很强的导向性和约束性。改革开放以来,政府制定了许多政策、方针、法律和标准来指导行政区划的调整工作,这些政策因素对行政区划格局产生了很大的影响（表7）。1997年开始冻结县改市的审批,也是因为当时的设市进程远远超出了实际的城镇化发展水平。因此,1998-2009年仅有新疆生产建设兵团在2004年由于特殊情况增设了3个县级市。直到2010年,才增设了共青城、蒙自、文山3个县级市,县改市的工作停滞了12年之后又开始逐步放开。1997年后,随着“县改市”的冻结,县（县级市）改区模式开始流行,市辖区数量继续增加。截止到2013年底,共增加了154个市辖区,年均增加近10个,其实市辖区的设立也受到了影响,相比1997年之前设区速度有所放缓。
Tab. 7 The policies of administrative divisions and their influences

表7 行政区划的政策及其影响

年份 政策 影响
1980 “严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的基本方针 掀起了“撤县改市”浪潮,30多年有将近400个县改成县级市
1982 制定新的《地方组织法》 市镇设置标准降低,“县改市”模式加速推行
1983 市管县体制 拉开了“地市合并”、“地区改市”的改革序幕,使地级市和市辖区数量大幅增加。1983年撤销35个地区,增设了29个地级市和41个市辖区
1986 调整设市标准 非农人口6万以上,地区生产总值超过2亿元的中心镇可以设市,重要城镇、边境口岸人口不足6万如有必要也可设市,并且对自治州、地区、盟驻地所在的镇放宽了设市标准,使县级市的增加速度大幅提升
1993 制定新的设市标准 此标准一直沿用至今,设市进程迅速推进,1993年有52个县撤县改市,1994年有53个县撤县改市,达到了“县改市”浪潮的顶峰
1997 《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》 县改市后城市规模扩展速度太快,占用土地过多,冻结“县改市”的审批

5 结论与讨论

5.1 结论

（1）根据1978-2013年期间不同类型县级行政区数量的变化,分为四个主要阶段,并分析了1978年、1982年、1996年、2003年和2013年5个节点年份三种县级行政区的数量和比例,发现县的数量和比例一直呈下降趋势,县级市的比例在1996年之前一直上升,1997年之后呈下降趋势,市辖区的数量和比例都在稳步增长。从地级行政区的管辖幅度可以得出,对市辖区的管辖幅度2003年之前呈下降趋势,2003年之后开始回升;对县和县级市的管辖幅度一直在下降但日趋稳定;地级行政区对县级行政区的管辖幅度总体上比较稳定。
（2）对中国县级行政区的时空格局演变进行了详细分析,1983-1996年间,中国的县级市数量大幅增加,并主要集中分布于东部沿海地区,形成了长三角、珠三角、京津冀等城市群;1997-2003年间,市辖区的数量大幅增加,主要集中于东部和东北地区;2003年至今,空间分布格局基本趋于稳定,市辖区数量继续稳定增加。从目前现状来看,市辖区和县级市主要集中分布于东部和东北地区,县主要集中分布于中西部地区。
（3）行政区划演变的主要模式主要有五种：建制变更、行政区拆分、行政区合并、建制升格以及新设立行政区,其中以“建制变更”为最主要的模式,行政区拆分与合并也经常出现,建制升格和新设立行政区的情况比较少见。
（4）行政区划演变的主要驱动力因素有城镇化进程、中心城市空间结构的拓展、人口的集聚与增长、交通通讯条件的改善以及政策影响等。

5.2 讨论

从总体格局来看,中国县级市数量过少,333个地级行政区仅有368个县级市,平均每个地级市（地区）仅辖一个县级市,未来需要增加县级市数量来优化中国城市的等级规模结构。县级市数量的增加可以使大、中、小城市发展更协调,增加中小城市数量还可以为居民提供就地城镇化。从空间上看,需要增加中西部地区县级市、市辖区的数量,以优化中国城镇体系的空间格局。
2012年,十八大报告中提出“优化行政层级和行政区划设置”。2013年十八届三中全会上再次提出“优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。这些重要文件会对未来行政区划的演变带来巨大影响,例如通过省直管县（县级市）、市辖区直管社区等形式减少行政层级。但是,中央政府需要进一步细化优化行政区划设置和推进省直管县（市）的具体方案,以进一步提高行政管理效率和节约行政成本。
目前,中国还没有一套市辖区的设置标准,县（县级市）改区往往带有一定盲目性,把一些包含广大农村地域的县、县级市改设成市辖区,缺乏科学性,也不符合国际上主流的“城乡分治”模式。现有的设市标准20多年没有更新,已失去对当前实际情况的指导和规范意义。为了适应全国城镇化发展的新格局与新需求,应适度降低中西部地区的设市标准,通过增设部分中小城市来吸纳中西部地区“1亿人”,实现就地城镇化。同时制定一套严格的市辖区以及镇和街道的设置标准,更好地指导行政区划调整工作。全国和各省需要编制行政区划调整规划,让中国的行政区划调整更加科学、合理、有序。

The authors have declared that no competing interests exist.

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