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GEOGRAPHICAL RESEARCH >

2021 , Vol. 40 >Issue 4: 1008 - 1024

DOI: https://doi.org/10.11821/dlyj020200243

Socio-spatial effects of urban shantytown renovation in Nanjing

  • SONG Weixuan , 1 ,
  • YUAN Yaqi 2 ,
  • GU Yue 1, 3 ,
  • XU Di , 4 ,
  • LIU Chunhui 5 ,
  • WANG Yi 6
Expand
  • 1. Nanjing Institute of Geography and Limnology, Key Laboratory of Watershed Geographic Sciences, CAS, Nanjing 210008, China
  • 2. School of Architecture and Urban Planning, Nanjing University, Nanjing 210093, China
  • 3. University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
  • 4. School of Geographical Sciences, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China
  • 5. College of Humanities & Social Development, Institute of Regional Agricultural Research, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China
  • 6. Nanjing Academy of Urban Planning & Design, Nanjing 210005, China

Received date: 2020-03-23

  Accepted date: 2020-06-22

  Online published: 2021-06-10

Copyright

Copyright reserved © 2021
Fold

Abstract

Shantytown, as a type of urban living space with a history of centuries, is a negative space where the function is gradually declining and most of residents are in poverty. It is the collective embodiment of the imbalanced and insufficient development of urban social space. Therefore, it restricts the high-quality and sustainable development of urban society and economy. The shantytown renovation is a livelihood project and development project aiming to improve the living conditions of the low-income groups having difficulties in housing, and to arouse the motive force and vitality of urban development. It is also a space redevelopment process which is intended to pursue the balanced and sufficient development of urban social space, and it deeply affects the living of shantytown residents and the reconstruction of urban social space. With Nanjing as an example, based on the spatial analysis of 434 land plots of shantytown renovation from 2008 to 2020, in combination with the typical cases of Xijie and Nanhe as well as the questionnaire data of demolition and resettlement residents, and based on the overall grasping of the temporal and spatial characteristics of shantytown renovation in Nanjing, this paper mainly discusses the driving mechanism and social space reconstruction effect of shantytown renovation. The shantytown renovation plays a positive role in improving residents' housing conditions, sufficiently excavating the potential land values, and improving the quality of urban functions, etc. However, the reconstruction of spatial gentrification in shantytowns and the centralized resettlement of the poverty-stricken groups on urban fringes have led to the imbalanced development of new urban space and the insufficient social security for the demolition and resettlement groups. Finally, aiming at the social space problems which will possibly be brought about by the agglomeration of poor groups in suburbs, this paper proposes suggestions on the policy formulation and planning adjustment for shantytown renovation, so as to realize the sufficient win-win results of many stakeholders in shantytown renovation, and promote more balanced development of urban social space.

Key words： shantytown; shantytown renovation; social space; demolition and resettlement; gentrification; Nanjing

Cite this article

SONG Weixuan , YUAN Yaqi , GU Yue , XU Di , LIU Chunhui , WANG Yi . Socio-spatial effects of urban shantytown renovation in Nanjing[J]. GEOGRAPHICAL RESEARCH, 2021 , 40(4) : 1008 -1024 . DOI: 10.11821/dlyj020200243

1 引言

作为一种全球性城市社会空间现象,“棚户区”（shantytown）一般被描述为不适宜居住的非正规房屋和高密度低收入群体聚居的区域[1,2,3,4,5]。根据中国学者们对北京[6,7]、上海[8]、广州[9,10]、深圳[11]、沈阳[12]和南京[13,14]等城市的研究发现,中国的城市棚户区,通常伴随着环境恶劣、空间拥挤、功能衰退、贫困集聚等负面形象,是城市不平衡、不充分发展的集中体现。棚户区既导致城市内部“一边高楼大厦,一边棚户连片”的二元结构,阻碍城市人居环境和城市品质的整体改善,也造成对城市空间资源的低效利用,制约城市土地资产的资本化实现。如果任其发展,伴随棚户区空间衰落和社会过滤现象的加剧,可能使棚户区沦为“城市顽疾”——“贫民窟”（slum）[15,16,17],并将威胁城市整体经济前景和可持续发展,降低城市在全球范围内的竞争力[18,19]。
因此,中央政府以改善困难群众的住房条件为核心,于2008年开始在全国范围内实施棚户区改造计划,提出到2020年完成约1亿人口的城镇棚户区改造任务。在自上而下的政治驱力作用下,棚改政策逐级下沉、转移,棚改任务逐层分解、落实。尽管中央和省级政府通过资金补助、税费减免、以奖代补等形式支持各地棚户区改造,但相对于棚户区改造的巨大资金需求,城市政府作为棚改的责任主体,依然承担着相当程度的资金压力[20,21]。与此同时,城市棚户区改造不单是民生项目,也是地方政府挖潜城市优质“空间资产”[22]、增加土地财政收入和提升城市发展质量的有效工具。在政治与经济双重绩效驱动下,城市政府出于改善城市面貌、增加土地税源、拉动地产经济和吸引投资消费等意图,积极推动棚改。
基于城市社会空间视角,棚户区改造实质上是政府主导、市场运作的空间再生产与利益再分配过程。在中国不断强化的地方“联邦主义”[23]和“政府企业家主义”[24]政治经济语境下,地方政府及部门与企业通过市场与行政机制的互动组成增长联盟[25,26],在联手实施棚户区改造过程中,存在着企业家的行为逻辑和资本逐利的价值取向。例如从北京、上海、广州、深圳、沈阳、南京等大城市棚户区改造实践中可以发现：① 为最大限度盘活土地资源、激活土地价值。棚户区改造普遍采用“拆除重建”（原地重建、异地安置）模式[27]。② 在“政府主导、市场参与”的总体思路下,各地不断提高市场化运作水平,地方政府和市场主体对经济效益的追求容易使棚户区改造出现“挑肥拣瘦”现象[28]。③ 在多方利益群体博弈和土地增值收益分配过程中,政府和开发商享受更多话语权和经济收益,而棚户区居民处于相对弱势地位[29]。④ 出于用地成本考虑,棚改拆迁安置社区通常被规划建设于城市边缘,使棚户区居民在住房条件改善同时较易出现城市空间剥夺现象[30]。
2008年以来,在这样一场声势浩大的城市更新改造运动中,全国范围内数以万计的城市棚户区发生了物质景观与社会结构的颠覆性改变,深刻且持久地影响着城市社会空间的转型、分异与重构。遗憾的是,相对于社会、经济、管理和规划等领域,国内城市地理学者对于城市棚户区改造及其后效的关注稍显不足[31,32]。鉴于此,本文以较能代表中国大城市一般发展规律的南京为案例城市,通过对南京棚户区改造的时空特征分析,重点探讨由棚户区改造直接或间接导致的城市社会空间重构效应,并以更高质量完成棚改任务,促进城市社会空间均衡重构为目标,提出相应的调控措施与政策建议。

2 南京棚户区改造的时空特征

2.1 研究对象与数据选择

城市棚户区按照土地权属可分为两类：一是国有土地棚户区,主要包括中华人民共和国成立前的简易住房,以及此后国有企业为安置工人而建造的住房,因房屋年久失修、环境脏乱而演变为“危旧房”;二是集体土地棚户区,城市空间的快速扩张,使原本位于城市郊区的乡村居民点和农业生产空间被包围在城市建成区内,演变为“城中村”。
南京地处长三角,城市历史悠久,经济社会发达,其城市棚户区改造过程和效应在中国大城市中具有一定代表性。本文选择长江以南、由绕城公路围合的南京“主城区”为研究范围,主要涉及鼓楼、玄武、秦淮、建邺、栖霞和雨花台等“江南六区”,大致可分为三个空间圈层：一是明代城墙围合的内城区;二是明城墙与绕城公路之间的外围地区;三是绕城公路以外的新城区和远郊区。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020）》和2015年中央城市工作会议精神,到2020年,全国性的城市棚户区改造将基本完成,因此,本文选择2008—2020年为研究的时间跨度。
采用由南京市住房保障和房产局提供的棚户区改造地块① (①广义的棚户区改造包括拆除重建（原地重建、异地安置）、改建（扩建、翻建）和环境改造治理三种方式,目前绝大多数棚户区改造以拆除重建为主,因此本文以通过拆除重建方式改造的棚户区为研究对象;434个棚户区中,国有土地性质的棚户区388个,集体土地性质的棚户区46个。)数据,包括棚户区的空间区位、土地权属、占地面积、建筑面积、居民户数、改造前后用地性质及容积率、改造时间、安置地点等信息。在此基础上,选取空间区位相邻、占地规模相似、改造时间相近的西街（国有土地）与南河（集体土地）两个棚户区为典型案例,并随机抽取西街、南河两个地块300户拆迁安置家庭进行电话访谈,调查家庭户主的社会经济属性和拆迁安置满意度等,获取有效问卷193份② (②在西街地块268户和南河地块240户拆迁安置家庭中,随机抽取300户家庭样本电话采访,其中未接通电话居民59个,接通电话未完成访谈48个,最终获得有效问卷193份,其中西街102份,南河91份。)。

2.2 南京棚改的阶段特征

2008—2020年期间,南京主城区规划实施434个棚户区改造项目,拆迁建筑面积达到1115.88万m2,涉及9.27万户家庭（表1、图1）。根据南京棚户区改造的阶段性实施计划③ (③以南京市关键政策性文件的发布为标志,具体包括2008年《南京市关于加快危旧房改造工作的实施意见》、2012年《南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见》、2016年《南京市棚户区改造和老旧小区整治行动计划》和2018年《南京市2018—2020年棚户区改造攻坚计划》等。),将2008—2020年的棚改历程大致划分为4个阶段：
表1 南京主城区2008—2020年分阶段棚户区改造规模

Tab. 1 Scale of phased shantytown renovation in Nanjing main city from 2008 to 2020

阶段划分 地块数量（个） 拆迁户数（户） 占地面积（万m2） 建筑面积（万m2）
住宅 非住宅
2008—2011年 47 17600 475.72 374.98 1.14
2012—2015年 111 31052 678.19 368.80 288.12
2016—2018年 130 20390 358.37 177.33 61.04
2019—2020年 146 23640 366.87 194.67 26.74
合计 434 92682 1879.15 1115.78 377.04

注：根据南京市住房保障和房产局提供数据整理。

图1 2008—2020年分阶段棚户区改造地块空间分布

Fig. 1 Spatial distribution of the plots of shantytown renovation in different stages from 2008 to 2020

2.2.1 2008—2011年：启动阶段 为应对全球金融风暴的冲击,国务院于2008年出台进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施,其中第一项即为加快建设保障性安居工程,提出要“加快集中成片棚户区的改造”。在此背景下,南京随之启动棚改计划,着力改善居住住房条件,提升市容市貌,增加城市土地储备和土地供给。该阶段,南京主要针对主城区集中成片的国有土地棚户区实施拆迁改造,特别是内城重点危旧房和外围连片棚户区,其中规模最大的下关滨江棚户区占地面积达到2.41 km2。
2.2.2 2012—2015年：加速阶段 在对集中成片棚户区改造的基础上,中央政府2012年提出“要将其他棚户区、城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围”,棚改成为地方政府一项刚性任务。同时为迎接“亚青会”和“青奥会”的召开,南京加快了棚户区改造步伐,城市主干道沿线影响城市景观风貌的棚户区成为改造重点,特别是低效工业企业及家属区、已转变为国有土地的村民聚居区和集体土地上的城中村等,其中西街、南河片区以及80%以上的城中村改造任务集中在该阶段内完成。
2.2.3 2016—2018年：扩张阶段 为拉动住房消费,促进城市商品房“去库存”,国家要求自2016年起进一步扩大棚户区改造范围,加大对重点项目的信贷支持力度,提高棚改的货币化安置比例,棚改被赋予了更多的经济意义。在国家棚改资金和货币刺激政策的助推下,南京棚户区改造提速进入下半场,为争取上级资金、实现城市更新和促进房地产市场持续繁荣等目的,将一些原本不属于严格意义上棚户区改造的用地和项目类型“打包”“包装”成“棚改项目”,并集中对零散分布的棚户区进行清理整顿。
2.2.4 2019—2020年：攻坚阶段 随着2019年国务院提出“商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县,尽快取消货币化安置优惠政策”,“严禁借棚改之名盲目举债”等要求,南京棚改货币化与融资政策逐步收紧,棚改进入攻坚扫尾阶段,将重点改造内城难度较大和外围偏远成片的棚户区。遗留到最后阶段改造的多为空间区位不佳、拆迁成本较高和规划性质为非经营性用地的棚户区,例如有43.8%的棚户区被规划为绿地、道路和公共服务配套设施用地④ (④需要指出的是,该阶段146个棚改项目是根据《南京市2018—2020年棚户区改造攻坚计划》整理而来,尚未完全实施;而且根据目前情况来看,在国家棚改减速政策引导和城市资金平衡困难双向制约下,南京按计划完成该阶段棚户区改造任务具有一定难度;未能按计划完成的棚改项目,将在2021年开启的“旧改”（老旧小区改造）中率先推进改造实施。)。

2.3 南京棚改的空间格局

南京棚户区改造表现为“内点外片”“贴江沿路”的空间特点：20世纪末开始大规模推进的城市更新与旧城改造运动,使内城较大规模的棚户区基本改造殆尽,剩余棚户区房屋密度高,改造难度大,主要分布于城中和城南地区;外围地区尚存一定数量的危旧房、城中村、工业企业及家属区等集中连片棚户区,多分布于沿江一带和城市主干道两侧。
采用核密度分析法（kernel density）,对棚户区点位数据的空间分布进行无差别连续化模拟,以空间网格中的棚户区点位密度值估算其周围的密度（选取1 km×1 km网格,默认搜索半径）,探测棚户区的空间集聚热点,并采用相同方法,对棚户区占地面积、建筑面积和拆迁户数进行空间核密度分析。结果如图2所示：在棚户区数量上（图2a）,以城市中心新街口为高密度区并向外围递减,体现出内城棚户区分布密集的特点;从占地面积上看（图2b）,高密度区离散分布于内城的老城南、鼓楼地区,以及外围的长江沿岸和二桥附近的绕城公路沿线,外围棚户区占地面积较大;建筑面积的空间密度有所不同（图2c）,新街口和老城南是两大高值区,说明内城棚户区具有较高的建筑容积率;在拆迁家庭户数方面（图2d）,呈现出离散的点状集聚格局,高值区位于老城南周边及外围沿江地区,说明改造前,棚户区低收入住房困难群体在空间上相对较为分散。
图2 2008—2020年南京棚户区改造的地块数量、占地面积、建筑面积和家庭规模的空间集聚格局

Fig. 2 Spatial agglomeration of the number of plots, land area, building area and family scale of shantytown renovation in Nanjing from 2008 to 2020

3 南京棚改的城市空间重构效应

3.1 低效空间高端化与绅士化重构

环境“脏乱差”、住房“老破小”、居民“贫弱杂”,通常是棚户区居住空间和社会结构的典型特征。例如西街与南河片区改造前,棚户区居住环境较差、住房结构简陋、建筑质量较低、基础设施也较为薄弱,内部通道狭窄,房屋间距无法满足现代城市生活的采光与通风需求,临时建筑和私搭乱建现象普遍,还存在安全隐患（图3）。
图3 南京市西街和南河棚户区改造前住宅环境景观注：由作者袁亚琦于2013年1月在南河、2013年9月在西街拍摄。

Fig. 3 Building environment and landscape of Xijie and Nanhe shantytown in Nanjing

从南京棚户区改造前后的土地利用性质上看,棚户区用地性质多为传统居住用地和工业用地,棚改后则更多转变为商业、公共配套和高端居住用地（图4）;再从土地利用强度变化上看⑤(⑤根据南京用地基准强度划分为六类：强度一区（高强度,居住容积率>2.3,商业>4.5）;强度二区（中高,居住1.9~2.3,商业3.5~4.5）;强度三区（中,居住1.6~1.9,商业2.5~3.5）;强度四区（中低,居住1.3~1.6,商业1.5~2.5）;强度五区（低,居住<1.3,商业<1.5）;特别控制区（历史文化保护区、重要生态绿地等）。),改造后的土地利用效率显著提升（图5）。
图4 棚户区改造前与改造后用地性质比较注：根据南京市住房保障和房产局、南京市规划与自然资源局提供数据整理。

Fig. 4 Land use function before and after shantytown renovation

图5 棚户区改造前与改造后土地利用强度比较注：根据南京市住房保障和房产局、南京市规划与自然资源局提供数据整理。

Fig. 5 Land use intensity before and after shantytown renovation

棚户区改造实现了城市低效利用空间的颠覆性、高端化重构,以西街与南河棚户区为例,改造后的西街片区被规划为集高端居住、滨水商业、创意办公、开敞空间等于一体的城市功能区,南河片区被定位为包括商务办公、商业服务、居住公寓等综合功能为一体的滨水休闲观光带,土地开发强度和用地性质也相应发生变化（表2）。
表2 西街、南河片区棚改前后土地开发强度和性质变化

Tab. 2 Land use function and intensity before and after shantytown renovation of Xijie and Nanhe districts in Nanjing

案例片区 建筑面积(m2) 限高(m) 容积率 用地性质
西街 改造前 44.04 7 0.93 居住
改造后 49.88 7 1.05 居住、商办、商住、文娱、绿地
南河 改造前 15.48 12 0.86 居住、工业
改造后 44.51 100 3.00 居住、商办、商住、绿地

注：根据南京市住房保障和房产局、南京市规划与自然资源局提供数据整理。

毋庸置疑,棚户区改造带来建成环境和空间效能提升的同时,土地空间价值和房地产价格也随之攀升,吸引高端化产业和高收入群体进驻,取代传统制造、居住功能和原住居民[33]。例如西街改造后将打造393套面积在188~420 m2的精装中式合院,预计开盘价格接近10万元/m2,南河规划建设高层封闭式住宅,预估售价亦在4.5万元/m2以上。这意味着原棚户区居民可能将被更高收入群体整体置换,发生以物质景观环境更新、土地“租差”激活释放、社会群体高端置换为表征的“绅士化”（gentrification）过程[34,35]。

3.2 地租空间市场化与增值化重构

棚户区土地和住房的市场价值未能得到充分开发,主要体现在两个方面：一是土地性质上,集体土地上的“城中村”住宅因“小产权房”属性不能在住房市场上自由买卖,阻碍棚户区居民房屋资产的增值与变现;二是由于住宅严重老化,棚户区住房价格远低于相似区位住房价格,且土地使用权和建筑物产权归属通常较为复杂,不利于房地产市场化再开发。
基于资本循环和资产增值视角,棚户区改造是城市政府联手房地产开发企业与金融机构,挖潜城市空间经济价值,实现土地充分市场化和效益最大化的过程⑥ (⑥必须承认,经济因素并不是决定棚户区改造的唯一驱力,社会层面的民众诉求同样是推动棚改的重要力量。棚户区居民一般先向街道反映改造愿望,街道自下而上层层上报,但并非所有居民希望拆迁的棚户区都会列入改造计划,街道和区政府倾向于将规划上是经营性用地的棚户区上报列入棚户区改造计划,如果是绿地、公共配套等非经营性用地,且居民意愿十分强烈,区政府亦会考虑上报,并通过调整规划或者申请上级资金补贴等政策支持,尽量平衡棚改收支。)。新马克思主义学者Neil Smith提出的“租差”（rent gap）概念对此具有较好的解释力⑦ (⑦“租差”是指“潜在地租”水平与当前土地利用下的“资本化地租”之间的差额。“租差”理论从资本增值的经济视角解读城市内部“绅士化”现象的发生,认为城市土地“租差”伴随建筑老化而不断增加,当“租差”上升至足以吸引资本再次进入的时候,便容易促发城市更新或绅士化过程。)。中国特殊的政治经济转型背景下,城市棚户区改造中的土地“租差”,实际上是由土地公有和住房贬值产生的“实际租差”和房地产持续快速增值产生的“预期租差”两部分组成[35]。棚户区改造即是“城市增长联盟”以盘活低效利用空间资产为目的,通过转变土地权属,整合破碎化产权,增加地块容积率和改变土地利用性质等手段,实现扩大“潜在地租”和激活“租差”,并获取土地财政收益的城市经营行为。
对于南京等财政资金相对充裕和房地产价格较高的一线、二线大城市而言,棚户区改造可以带来可观的土地财政收入,实现棚户区改造与城市建设更新、房地产市场发展的良性互动。如图6所示,2008年以来,南京城市地价与房价相互促动、同步上涨。特别是2016—2018年期间,受到国家鼓励全面货币化棚改政策的影响,南京原本库存量有限的房地产市场异常火爆,土地出让收入达到4006.13亿元,超过3年财政收入总额（3884.5亿元）,城市房价也急速拉升,跻身中国城市房价上涨最快的“楼市四小龙”之一。这既为南京棚户区改造提供了足以平衡拆迁成本和吸引社会资本的“租差”空间,某种程度上也可以说是棚户区改造通过增加土地供给、刺激住房消费带来的房地产增值效应。
图6 2008—2019年各季度南京市出让住宅用地平均地价和商品住宅平均售价比较数据来源：中国地价监测网（www.landvalue.com.cn）和中国房价行情平台（www.creprice.cn）。

Fig. 6 Average residential land price and the average housing price ever quarter of Nanjing in 2008-2019

在南京城市房地产价格持续快速上涨背景下,由于棚户区拆迁、土地出让和新建商品住宅销售等环节间存在时间差和价格差,即使是改造之初被政府测算为严重亏损的“民生项目”,也可能最终成为产生巨额收益的“棚改样板”。比如西街与南河项目,2013年棚户区改造总资金分别为55亿元和16.1亿元,预估出让收益为40亿元和13.45亿元,即两个项目政府将分别亏损15亿元和2.65亿元,但2017年和2018年土地实际出让时,西街（东侧地块尚未出让）和南河两个地块分别拍出98.1亿元和42.1亿元,两项目在区政府层面的财政盈利即已达到16.62亿元和20.96亿元。而且,在棚改地块直接收益之外,因景观环境得到极大改善,可以带来包括周边土地升值和商品房价格上涨等在内的更多间接收益;城市棚户区改造与房地产增值之间存在相互促进的关系。
因此,地方政府倾向于选择土地再开发成本和未来收益之间存在最大利润空间的棚户区进行改造,即引导资本流入可获得最大“租差”收益的地区[36]。例如南京率先改造的棚户区多位于再开发价值较高的内城、城市“十字”轴线和地铁沿线,以及长江沿岸、秦淮河两侧、玄武湖畔、紫金山脚下等优质景观地段。改造完成以后,棚户区土地得到“最佳方式”的利用,“租差”得以弥合,空间经济价值得到最优体现,甚至可能由地租“洼地”转变为价值“高地”。以商品住宅价格为例,2020年南京“江南六区”平均房价为39435元/m2,而原棚户区地块上新建的168个住宅小区平均房价则已达到45711元/m2;各行政区棚改地块上的新建住宅,在售价和租金上均显著高于该区住宅的平均售租价格（表3、图7）。
表3 2020年“江南六区”棚改地块上新建住宅与各区所有住宅的平均售租价格比较

Tab. 3 Comparison of the average selling and rent price of the new-build houses after the shantytown renovation and all the houses in each district in 2020

行政区 棚改地块上新建住宅 行政区内所有住宅
平均售价(元/m2) 平均租金(元/m2/月) 平均售价(元/m2) 平均租金(元/m2/月)
鼓楼区 47298 57.7 45990 49.6
玄武区 49731 60.1 39298 45.9
秦淮区 46613 57.1 36858 46.9
建邺区 51778 56.9 43910 47.0
栖霞区 33553 43.5 29763 38.3
雨花台区 38049 52.5 28073 41.0
江南六区 45711 55.3 39435 45.7

数据来源：中国房价行情平台（www.creprice.cn）。

图7 “江南六区”棚改地块上新建商品住宅及2020年平均售价

Fig. 7 Newly-built commercial houses and average selling price on the plots of shantytown in Nanjing main city in 2020

3.3 居住空间郊区化与异质化重构

中国“约一亿人口的城镇棚户区和城中村改造”,有效拉动了新型城镇化与房地产市场的蓬勃发展。南京大规模棚户区改造至少产生数十万人的被动迁居,也带来大体量的住房需求,不但促进了城市内部更新,也助推了城市外部扩张和居住空间分异。2008—2020年棚改期间,南京根据国家政策,不断提高异地安置和货币化补偿比例,鼓励有条件的拆迁家庭通过住房市场购买商品化住宅,而由于户均拆迁补偿款通常不足以购置原址新建的商品住房,迫使更多棚户区居民选择购买房价相对较低的郊区住宅,或者以“拓荒者”（pathbreaker）身份迁往城市远郊的居住“飞地”——保障房社区,从而推动居住郊区化进程和以“最低成本”实现城市空间跳跃式向外扩张[37]。
随着棚户区改造的不断推进,城市中零散分布的“危旧房”“城中村”等衰败居住区被“定点清除”,空间再生产为迎合更高收入群体生活品味的高档酒店式公寓、封闭式社区和现代消费场所,与周边传统多层住宅在物质环境与邻里构成方面存在显著差异,形成日趋异质化和破碎化的居住分异景观。例如,城市内部住宅小区房价,是社区住房档次和居民经济实力的综合货币化表达,因此,房价的空间分异在一定程度上能够客观反映出城市社会空间分异的总体格局与演变趋势。如表4所示,2009—2019年期间,南京“江南六区”住宅小区平均房价的Theil指数从0.013增至0.017,行政区内贡献率从81.85%上涨至88.59%,表明南京城区内部社会空间破碎化和异质化程度有所加剧。
表4 2009—2019年南京“江南六区”住宅小区平均房价分异指数变化

Tab. 4 Theil indexes of average housing selling price of Nanjing main city from 2009 to 2019

年份 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Theil指数 0.013 0.014 0.013 0.013 0.014 0.013 0.014 0.017 0.015 0.016 0.017
贡献率(%) 区间 18.15 16.30 16.36 16.90 19.73 18.43 18.20 15.61 12.89 11.33 11.41
区内 81.85 83.70 83.64 83.10 80.27 81.57 81.80 84.39 87.11 88.67 88.59

数据来源：中国房价行情平台（www.creprice.cn）。

综上,如图8所示,棚户区改造拉动了住房消费内需和城市整体地价、房价的上涨,激发了地方政府持续推动和社会资本深度参与棚户区改造的热情,加速了城市居民郊区化流动和居住空间重构过程,并在土地高效与充分利用的价值取向下,因城市居住分异加剧带来新的社会空间不平衡等负面效应。
图8 棚户区改造推动的居住郊区化与居住空间分异

Fig. 8 Residential suburbanization and differentiation promoted by shantytown renovation

3.4 贫困空间边缘化与集中化重构

城市棚户区家庭,通常人口老龄化严重,户主失业率高,“低收入住房困难家庭”⑧ (⑧根据南京市住房保障政策和现行标准规定,低收入住房困难家庭是指月人均可支配收入低于2421元,人均住房建筑面积不足15 m2,以及家庭人均财产在规定标准（例如3人户低于20万元）以下的家庭。)较多。拆迁以后,棚户区家庭不但可以获得一笔补偿款,还可以通过迁入保障性住房大幅提升居住条件[38]。例如西街拆迁安置家庭平均赔偿金额20万元,人均住宅面积从7.6 m2增加到26.9 m2;南河拆迁安置家庭户均现金赔偿金额达到近80万元,人均住宅面积从43.5 m2增加到73.8 m2（表5）。
表5 西街、南河片区拆迁安置居民棚改前后住宅面积比较

Tab. 5 Residential area before and after shantytown renovation of Xijie and Nanhe districts

案例片区 自有住房比例(%) 平均套型面积(m2) 人均住房面积(m2) 各类住宅套型面积家庭占比(%)
< 50 m2 50~65 m2 65~75 m2 > 75 m2
西街 改造前 31.2 14.5 7.6 61.6% 32.8% 5.2% 0.4%
改造后 100.0 51.1 26.9 38.8% 32.8% 26.2% 2.2%
南河 改造前 67.1 127.0 43.5 18.8% 19.2% 23.3% 38.7%
改造后 100.0 132.9 73.8 5.8% 40.0% 13.8% 40.4%

数据来源：根据南京市住房保障和房产局提供数据整理。

从南京拆迁安置住房（以经济适用房为主的保障性住房）空间区位上看,主要分布在绕城公路沿线及以外,且多以高层住宅、集中连片布局为主。以南京“七大保障房片区”为例,与城市中心新街口直线距离最远的达22 km,最近的也有11 km;平均占地面积1.23 km2,每个社区平均可容纳1.79万户家庭（表6）。
表6 南京“七大保障房片区”与城市中心距离与规模

Tab. 6 Distance from urban center and scale of the Nanjing seven affordable housing areas

保障房片区 距离城市中心(km) 占地面积(万m2) 建筑面积(万m2) 住宅面积(m2) 住房规模(万套) 始建年份
上坊 11 125 200 140 1.4 2010
岱山 14 223 380 258 3.2 2010
花岗 13 135 211 135 1.6 2010
丁家庄 11 85 167 128 1.75 2010
孟北 21 127 228 127 1.7 2018
绿洲 22 101 248 150 2.0 2018
百水 12 65 120 66 0.9 2018
平均值 14.9 123 222 143 1.79 -

数据来源：根据南京市住房保障和房产局提供数据整理。

西街268户与南河240户拆迁安置家庭,被集中安置在岱山、上坊两个保障房片区。通过对西街、南河拆迁安置家庭的电话访谈发现：户主年龄集中在40~60岁区间（占80.3%）;初中及以下学历占53.4%,大专及以上学历仅占15.0%;户主无业（26.9%）和退休（26.4%）的家庭占一半以上,其次是商业服务人员（占16.6%）;11.4%的家庭为“低保户”,特别是西街安置家庭,“低保户”比例高达16.7%。也就是说,迁入保障房住宅的安置居民中,年龄偏大、工作不稳定的低收入群体占有较高比例。
对于上述棚户区贫困家庭而言,搬迁至远郊并不意味着贫困的消失,只是贫困空间发生了由中心到边缘、由分散到集中的空间重构。低收入住房困难群体由“老破小”棚户区住房迁往“远大新”保障性住房,实现住宅条件改善的同时,也意味着远离城市商业、公共交通、医疗教育等公共服务资源。例如南京七大保障房片区,普遍远离城市商业中心、省市重点中小学、三级甲等医院、地铁站点等优质公共资源（图9）。城市棚户区贫困居民的外迁,无疑将对其生活方式、就业机会、子女教育和交通出行等方面造成不利影响[39]。
图9 2020年南京优质公共资源与七大保障房片区的空间错位

Fig. 9 Spatial mismatch of high-class public resources and 7 main affordable housing areas in Nanjing in 2020

通过对西街与南河居民拆迁安置满意度的调查发现：对拆迁补偿和安置地点表示满意的居民占比只有18.1%和15.6%,特别是西街拆迁安置家庭,满意度更低至12.7%和5.9%;主观上不愿意迁入保障房社区的家庭占比超过八成（80.8%）,西街居民的该比例则高达90.2%;有69.4%的拆迁安置家庭表示,如果条件允许,未来5年内打算迁出保障房社区。相对于集体土地棚户区,以西街为代表的国有土地棚户区拆迁安置家庭的满意度更低⑨(⑨集体土地棚户区居民住宅自有比例高、面积较大,房屋拆迁多采用实物安置,且安置住房由区内统筹并实施区内安置,且可以实现从“农民”转变为“市民”,在棚改受益度方面要优于国有土地棚户区居民。国有土地棚户区居民住宅面积相对较小,且以货币补偿为主;拆迁安置住房由市级政府统筹安排,采用区外就近安置原则;少量被迫迁入远郊保障房社区的低收入住房困难群体,是需要重点帮扶的“真正弱势群体”;由于此类群体原居住区位与安置房区位落差较大,迁居城市边缘对其工作和生活均产生不利影响,在棚改中容易扮演被“空间剥夺”的角色,因此拆迁主动性和安置满意度相对更低。)。
总而言之,大规模棚户区贫困群体在城市边缘地带的聚居,以及非均衡的城市基础设施和资本投入,可能使城市远郊的巨型保障房社区沦为新的城市发展“洼地”,对城市社会空间可持续发展可能造成不利影响：① 贫困群体的工作具有不稳定性,远离城市就业中心意味着从业机会的减少,增加了低收入群体向上流动的难度,使其容易被锁定在城市空间和社会结构的边缘,导致出现固化的贫困区[30,39];② 房地产增值潜力和居民消费能力的不足,使保障房片区较难得到资本的青睐,社区商业等配套服务跟进缓慢,而保障房社区与商品房社区之间更容易产生居住隔离与社会排斥[40,41];③ 保障房社区中聚集有大量无业、失业、低保、流动人口、刑满释放和解除劳教人员等社会边缘群体,对社区综合治安治理,以及居民社区归属感和认同感的形成亦可能产生负面影响。

4 结论与讨论

4.1 主要结论

（1）棚户区是在城市转型与快速发展中未能与时俱进,不断退化的城市发展“洼地”和“消极空间”,体现出城市社会空间发展的不平衡与不充分问题。在全球化、分权化、市场化竞争语境下,棚户区改造是城市政府为完成上级政治任务和在政策框架下寻求政治经济利益的产物,实质上是政府主导下的社会空间资源再生产和再分配过程,也是城市政府、房地产开发商、棚户区居民等多方利益主体博弈的空间映射过程。
（2）从时空历程上看,南京棚户区改造呈现出“先内城后外围”“先国有后集体”“先成片后零散”“先简单后困难”的特点。基于棚户区改造的成本-收益逻辑解读,南京率先改造的棚户区多位于城市干道、河湖水体沿线等交通区位条件较好、空间再开发价值较高的区域;而遗留到最后改造的棚户区,则多为位置不佳、拆迁成本高、改造难度大或规划性质为非经营性用地的“硬骨头”。
（3）南京实践表明,棚户区改造具有改善住房困难群体居住条件、提升城市环境景观品质、避免内城衰败产生贫民窟、充分挖潜低效土地经济价值、推动城市空间职能重构等积极社会空间效应;同时由于棚户区改造的政治任务艰巨、参与主体众多、利益关系复杂,城市政府在寻求社会效益与经济效益的平衡时,较难完美兼顾民生与发展,容易产生城市经营与社会公平的关系失衡现象⑩ (⑩由于中央对于棚户区改造范围和标准缺少严格的界定,为追求土地再开发的经济效益,不乏地方政府将历史街区、老旧单位住房、城边村、城郊村等“非棚改项目包装为棚改”,利用优惠政策进行城乡土地开发,造成了对中央政府政策执行偏差,从而造成了社会不公平,棚改补偿未能真正向弱势群体倾斜。)。
（4）城市政府为降低安置成本,通常将大型保障房社区规划建设在城市远郊,而原本棚户区内处于经济、社会资本匮乏状态的贫困家庭,一旦被边缘化、集中化安置,将会形成社会劣势与空间劣势的耦合,即“社会空间劣势”[42],容易导致贫困延续和代际传递,甚至有可能在城市远郊大型保障房社区种下新“棚户区”的种子,将对城市社会空间均衡与可持续发展产生不利影响。
通过对比南京棚户区改造与其他城市相关研究成果发现：南京棚户区改造的时空特征及其城市社会空间重构效应,在一定程度上能够反映出中国大城市棚户区改造的共性规律,可为其他城市提供较好参考借鉴;同时,在落实中央棚户区改造政策时,不同城市通常根据地方实际出台各具特色的棚改政策,带来城市间棚改实施过程、路径与效果的差异。因此,在南京棚户区改造初步分析基础上,有必要进一步补充其他城市的实践案例,总结提炼城市棚户区改造的典型模式及其差异化的社会空间效应。

4.2 政策建议

国家推进棚户区改造的初衷是惠民生、促安居,重点保障低收入住房困难群体由“住有所居”向“住有宜居”转变。2008—2020年期间,全国上亿棚户区居民实现“出棚进楼”,住房条件得到极大改善。尽管本轮棚改已趋近尾声,但棚户区（或老旧小区）改造是一项由城市政府主导推动的长期民生与发展任务,针对南京棚改中可能存在的社会空间问题,本文提出城市棚改（或旧改）的若干政策建议：
其一,强调棚户区改造的民生工程属性,明确城市棚户区改造范围,重点针对脏乱差棚户区,使改造补偿真正向弱势群体倾斜。寻求政府与市场、公平与效率的平衡,提高市场主体参与度的同时,充分发挥政府保底线、促公平的关键作用,对遗留下来难以实现资金平衡的棚改任务,采取区域平衡、综合效益平衡的思路,打赢棚改攻坚战。
其二,基于社会公平原则,优化拆迁补偿与安置政策,适当提高无业、无工作能力、住房面积小、产权为公房、私搭乱建住房等低收入住房困难群体的拆迁补偿范围和标准。探索“共有产权”“租售并举”等新型保障房供给模式,拓宽保障房供给渠道,尽量就近安置,缓解棚改带给贫困群体的生活、就业成本增加问题,提升居民幸福感与获得感。
其三,基于空间正义原则,尽量避免在严重缺乏城市配套且远离就业中心的区域新建大型保障房社区,对于已建的保障房社区,坚持既要“建新房子”,也要“创造新生活”理念,真正把“棚改结余的钱全部用到棚改小区配套建设上来”,加快改善外部交通环境和加强医院、学校、银行、菜场等居住配套设施的优质供给,倡导片区联动开发、土地混合利用、居民混合居住,通过空间和功能融合促进社会融合。

本文的写作得到评审专家的指导和帮助,特别是在棚户区改造社会空间效应方面的修改意见,使本文获益匪浅,谨致谢忱！

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