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GEOGRAPHICAL RESEARCH >

2023 , Vol. 42 >Issue 5: 1343 - 1358

DOI: https://doi.org/10.11821/dlyj020220645

Performance evaluation and obstacles of China's Housing Provident Fund Program

  • CHEN Hongyan , 1 ,
  • SHENG Yanwen 2 ,
  • LIU Qingfang 1 ,
  • ZHANG Hua 1 ,
  • SONG Jinping , 1
Expand
  • 1. School of Geography, Beijing Normal University, Beijing 100875, China
  • 2. School of Tourism, Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, China

Received date: 2022-06-17

  Revised date: 2022-09-22

  Online published: 2023-04-26

Fold

Abstract

The Housing Provident Fund (HPF) is an important form of monetization of housing allocation, a crucial component of China′s housing security system, and an essential part of the "Five Social Insurances and Housing Fund". From the perspective of regional differences, in this paper we construct an evaluation system from four dimensions: Benefits, efficiency, equity, and sustainability, evaluate the performance of China′s HPF from 2015 to 2020, and further explore its obstacles. The results show the following. (1) The score of the HPF increased from 0.268 in 2015 to 0.291 in 2020, showing a trend of continuous improvement. In addition, the performance of the HPF presented the characteristics of regional and hierarchical differences. Specifically, the eastern cities performed the best, followed by the western and northeast cities, with the central cities performing the worst. The performance of megacities, supercities, and large cities is significantly better than that of medium-sized and small cities. In addition, with continuous adjustment of the program, the cross-city variation of HPF performance showed a convergence trend and its spatial imbalance was alleviated. (2) Affected by the COVID-19 pandemic, the score of institutional benefits increased first and then decreased, showing a decreasing pattern from west to east. Efficiency scores increased significantly and showed a downward trend from coastal to inland areas. Equity improved, showing an obvious hierarchical structure, in which large cities exhibited a better performance than medium-sized and small cities. The sustainability of the HPF has been greatly enhanced, with strong regional and individual differences. (3) Equity is the largest obstacle to HPF performance, followed by sustainability and benefit, and the efficiency obstacle is limited. The obstacle degree of the HPF rule layer showed significant spatial variation. Specifically, the social and economic benefits of the HPF in larger cities must be further improved. The efficiency of utilizing funds in northeast and western cities remains to be enhanced. Improving access equity should be the focus of HPF reform in small-and medium-sized cities. It has become an increasingly urgent problem for eastern cities to prevent liquidity risk and improve sustainability. In addition, the coverage of urban population and employees in non-state-owned enterprises were the top two barrier indicators. To improve the performance of the HPF, local governments should improve the equity of opportunities, pay attention to its social and economic benefits, and be alert to capital risks while improving operational efficiency.

Key words： Housing Provident Fund; housing security; performance evaluation; entropy method; obstacle model

Cite this article

CHEN Hongyan , SHENG Yanwen , LIU Qingfang , ZHANG Hua , SONG Jinping . Performance evaluation and obstacles of China's Housing Provident Fund Program[J]. GEOGRAPHICAL RESEARCH, 2023 , 42(5) : 1343 -1358 . DOI: 10.11821/dlyj020220645

1 引言

实现全体人民住有所居是中国梦的基本内涵。改革开放以来，为进一步探索缓解住房供需矛盾的有效途径，满足城镇居民不断增长的住房需求，中国政府大力推行住房制度改革，实现了从完全福利化的分房体制快速过渡到高度商品化的住房体系[1]。然而，住房市场化改革在提高城市家庭住房自有率的同时，也加剧了不同特征群体的住房不平等问题[2,3]。为矫正市场失灵，满足中低收入群体的住房需求，促进社会公平，中国逐渐建立起以经济适用房、公共租赁房、廉租房和住房公积金等为主的住房保障体系[4]。作为政策性住房金融的核心，住房公积金已成为当前中国受益面最大的住房保障制度，更是城镇职工解决住房问题的重要辅助[5]。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中将“城乡人居环境明显改善”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一，并提出“改革完善住房公积金制度、健全缴存、使用、管理和运行机制”。如何进一步发挥公积金在住房保障领域的制度效用，将是新时期住房公积金制度改革的重要内容。
制度绩效是指制度实施对目标群体的需要、价值和机会的满足程度[6]，诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，制度绩效即“制度的表现（Performance）” [7]。伴随中国住房制度改革的不断深化，住房公积金绩效评价逐步成为住房政策和住房保障领域的研究热点。已有研究从制度效果、效率、公平性和安全性等维度出发，对住房公积金的制度绩效进行评估[8⇓⇓-11]。当前，多数研究认为住房公积金对于提升城镇职工住房消费能力具有积极影响[12⇓⇓-15]。Deng等研究也表明，分散化、属地化的管理结构下，公积金贷款对住房消费的贡献率呈现显著城际差异[16,17]。受经济和住房市场周期的影响，地区间住房公积金的资金使用效率和管理效率差距明显[18]，又因缺乏全国性统筹平台，公积金跨区域资金调配阻力较大，城市间资金使用出现“忙闲不均”现象[19]。现有研究普遍将个贷率、提取率等指标作为效率评价的主要依据[18]。此外，研究认为，住房公积金在行业[17]、单位[19]、群体[20]及地区[21]之间制度覆盖面和缴存等方面均存在显著差异，公平性问题日益凸显[22]。近年来，资金安全性逐渐成为研究关注的重点，流动性风险即地区资金余缺是否平衡[23]，信用风险即贷款回收风险[24]等均是评估资金安全性的重要指标。
制度绩效评价是迈向科学决策的重要一环，学界从多个方面对住房公积金的制度绩效评价进行了有益的思考与探索，对于考察和分析制度运行产生的影响和效果，进而推动住房公积金制度改革具有重要意义。但从目前研究进展看，已有研究偏重于单一维度的评估，评价标准缺少系统性，评价内容仍不够全面。其次，住房与城乡建设部2014年才开始要求各省市对外公布公积金相关信息，受制于公积金数据披露的滞后性，相关文献多属于定性研究，实证分析进展缓慢，影响了评估结果的客观性。此外，现有研究主要集中在全国层面或是少数大城市，未能对不同地区和不同规模等级城市的制度绩效进行区别分析，使得相关研究缺乏明确的区域政策含义。基于此，本文从区域差异视角出发，通过构建评价指标体系，对2015—2020年中国城市层面住房公积金制度绩效的总体水平和多维特征进行综合评估，并进一步探究其障碍因素。通过以上分析，以期对进一步丰富住房保障领域的研究成果有所裨益，并为完善住房公积金制度，促进房地产市场健康发展提供基本依据。

2 研究方法与数据来源

2.1 评价标准与指标体系构建

评价标准是绩效评估的参照系和基本依据，其实质是寻求、证明和确定制度价值的过程，评价标准的选择、排序和组合将直接影响评价结论及其合理性和可靠性[25]。住房公积金制度属于公共住房政策的范畴，是中国公共住房金融政策的主体[18]。关于公共政策绩效评估理论与模式的发展，大致可以分为实证主义和后实证主义评估两个时期。实证主义的绩效评估坚持价值中立，强调事实评估，以效益和效率为基本评价标准; 后实证主义的政策绩效评估主张事实评估与价值评估相结合，公平正义和回应性等成为基本评估标准[25,26]。后实证主义的代表人物邓恩（William N. Dunn）在其经典著作《公共政策分析导论》中提出了政策绩效评价的六个标准：效益、效率、公平、充足性、回应性和适当性[6]。国内学者对公共政策绩效评估也提出了自己的标准，如学者张金马提出的评价标准包括有效性、效率、公平性和可行性[26]。总结来看，事实与价值标准相结合的评估路线逐渐被更多学者所接受，3E标准，即“效益、效率和公平性”成为公共政策绩效评价的常用标准。
本文以公共政策分析理论为基础，基于系统性、针对性和可操作性的原则，在3E标准的基础上，结合中国住房公积金可持续发展的现实需求，尝试从效益、效率、公平和可持续四个维度构建住房公积金制度绩效的评价指标体系（见表1）。与邓恩广受认可的六项评价标准相比，本文根据研究的侧重点和中国独特的情景进行了调整：第一，本文遵循了多数研究学者的观点，保留了效益、效率和公平性三个维度，剔除了适当性维度，原因在于，适当性旨在评价一项政策的目标和支持这项政策的前提是否站得住脚，在中国，充分发挥住房公积金的住房保障作用，实现全体人民住有所居已达成共识，不具有争议性，因此并未将其包含在评价标准内。第二，回应性旨在评估政策实施后公众的参与度，本研究在公平性评价标准中所采用的制度覆盖面指标一定程度上可以反映公众对于住房公积金的反馈和回应。第三，充足性旨在评价政策效益的供给能力，是住房公积金可持续发展水平的重要体现，因此，本文将充足性作为可持续评价标准的子维度。从制度生命周期看，本文侧重制度结果评价，也即事后评价；从评估标准看，本文兼顾制度制定者和受益者的需求，坚持经济技术标准和社会价值标准并重。
表1 住房公积金制度绩效评价指标体系

Tab. 1 The performance evaluation index system of the Housing Provident Fund (HPF)

准则层（权重） 要素层 指标层 指标含义 权重
效益（0.271）
 经济效益
 住房消费贡献率
 X1平均单笔住房公积金贷款额/(城市商品住宅均价×100) 0.347
公积金贷款市场份额 X2公积金贷款余额/商业贷款和公积金贷款余额总和 0.027
社会效益
 公积金贷款受益率 X3住房公积金累计贷款笔数×1.6/实缴职工数 0.463
中低收入职工受益率 X4中低收入贷款职工数/贷款职工总数 0.163
效率（0.111） 管理效率 增值收益率 X5住房公积金增值收益/月均缴存余额 0.122
管理费用率 X6住房公积金管理成本/住房公积金增值收益额 0.253
使用效率 个贷率 X7住房公积金个贷余额/缴存余额 0.315
提取率 X8住房公积金提取额/缴存额 0.310
公平（0.396） 机会公平 城镇人口覆盖面 X9住房公积金实缴职工数/城镇人口规模 0.427
非国有职工占比 X10非国有单位缴存职工数/缴存职工总数 0.426
过程公平 缴存差距 X11个人住房公积金缴存上限/缴存下限 0.025
缴存比例 X12公积金人均缴存额/2/职工平均工资 0.122
可持续（0.222） 资金归集 资金投入率 X13住房公积金缴存总额/地区生产总值 0.513
贷款回收率 X14住房公积金个贷回收额/个贷发放额 0.464
运行风险 贷款逾期率 X15个人住房贷款逾期额/个人住房贷款余额 0.011
资金结余率 X16（缴存额+贷款还款额-提取额）/住房贷款发放额 0.012

注：非国有单位指国家机关、事业单位和国有企业以外的其他类型企业；根据《全国住房公积金2020年年度报告》[30]，2020年贷款职工中，42.98%为单缴存职工，56.77%为双缴存职工，0.25%为三人及以上缴存职工，平均一笔贷款受益1.6名缴存职工，因各年份该比例变动较小，本研究使用该参数计算各城市的贷款受益率。

效益评价重点关注制度实施效果，旨在评估住房公积金实现既定功能目标的充分性程度。参考相关文献[16,27]，本文从经济效益和社会效益两个方面出发，选取住房消费贡献率和住房公积金贷款市场占有率作为经济效益的评价指标，选取住房公积金贷款受益率和中低收入职工贷款受益率作为社会效益的评价指标。
效率是住房公积金制度所追求的重要价值目标，效率评价旨在分析住房公积金投入与产出之间的关系，主要体现在管理效率和资金使用效率方面。参考已有文献[17,28]，本文选取管理费用率和增值收益率作为管理效率的绩效评价指标，选取个贷率和提取率作为评价资金利用效率的指标。
公平是住房公积金制度的灵魂，也是制度存续的根本，公平性评价旨在评估住房公积金参与机会和实施过程的公平程度。借鉴已有研究[16,28,29]，本文选取城镇人口覆盖面和非国有单位职工占比作为评价机会公平性的指标，选取公积金缴存差距和缴存比例作为过程公平性的评价指标。
可持续是住房公积金得以长久运行的根本保证，可持续评价旨在评估住房公积金持续发展和运营的能力，资金供给状况和资金运行风险是关注的重点。借鉴相关文献[24,28]，本文选取住房公积金占GDP的比例和贷款回收率作为资金归集状况，即贷款资金充足性的评价指标，选取贷款逾期率和资金结余率作为资金安全性的评价指标。

2.2 研究方法

2.2.1 熵值法

熵值法是一种客观赋权方法，能够克服主观赋权带来的主观性和随机性。该方法根据每个指标传递的信息量来确定指标权重，指标信息熵值越大，传递的信息越少，即指标权重越小，相反，指标信息熵值越小，指标权重越大[31]。本文采用熵值法确定各评价指标的权重。具体步骤如下：
（1）数据标准化处理。对m个城市的n个指标构成的数据矩阵进行标准化，对于正向指标的标准化方法为公式（1），对于负向指标的标准化方法为公式（2）：
Z i j = X i j - m i n X i j / m a x X i j - m i n X i j
Z i j = m a x X i j - X i j / m a x X i j - m i n X i j
（2）指标信息熵计算。计算第j个指标的信息熵值：
e j = - ( 1 l n m ) ∑ i = 1 m Z i j / ∑ i = 1 m Z i j l n Z i j / ∑ i = 1 m Z i j   ,                                 1 ≤ j ≤ n
（3）指标权重计算。计算第j个指标的权重值：
W j = （ 1 - e j ) / ∑ j = 1 n ( 1 - e j )
（4）综合评价值计算。计算第i个地区的综合评价得分：
F i = ∑ j = 1 n W j Z i j

2.2.2 空间自相关性

全局空间自相关。本文首先利用Global Moran's I检验城市尺度住房公积金制度绩效的空间关联程度，探究其分布是否存在空间依赖性。具体公式如下：
I = m ∑ i ∑ j ( x i - x - ) ( x j - x - ) ∑ i ∑ j W i j ∑ i ( x i - x - ) 2
式中：m为城市数量； x -为m个城市住房公积金制度绩效得分均值； W i j为空间权重，本文采用Queen空间权重矩阵； x i和 x j表示城市i和城市j的住房公积金制度绩效得分。该指数数值介于-1和1之间，大于0表示呈现空间正相关，反之则为空间负相关。
局部空间自相关。在全局分析的基础上，借助Local Moran's I分析中国住房公积金制度绩效的空间异质性，具体公式如下：
I i = x i - x - S 2 ∑ j = 1 m W i j ( x j - x - )
式中：m、 x i、 x -、 W i j含义与上式相同；其中， S 2 = ∑ i = 1 , j ≠ i m x j 2 / m - 1 - x 2 ¯，Local Moran's I反映每个城市与相邻城市间住房公积金制度绩效的空间关联程度，可以将其划分为HH、HL、LH、LL四种类型，其中，HH（LL）集聚型表示相邻城市间住房公积金发展存在正的空间自相关；HL（LH）集聚型表示存在负的空间自相关。

2.2.3 泰尔指数

泰尔指数是衡量研究对象差异程度的重要指标[32]。本文运用泰尔指数分析地级以上城市住房公积金制度绩效的差异化特征，在此基础上，进一步将总体差异分解为不同组别间和组别内部的差异，进而揭示公积金制度绩效空间差异的结构特征。泰尔指数计算公式如下：
T = 1 m ∑ i = 1 m x i x - l o g x i x -
式中：T为泰尔指数；m为城市数量；xi为第i个城市的制度绩效得分； x -为制度绩效得分的均值。泰尔指数越接近于0，表明制度绩效的区域分异程度越小。数值越大，表明区域分异程度越大。
基于泰尔指数分析中国住房公积金制度绩效的区域分异程度，可将总体差异测度分解为不同省份间的差异测度Ta和省域内部的差异测度Tb，其计算公式如下：
T = T a + T b = ∑ k = 1 k x k y k l o g x k y k / m k m + ∑ k = 1 K x k y k ∑ i ∈ g k x i x k l o g x i x k / 1 m k
式中：K为城市所划分的组别数量；gk为每个组别中城市的个数；mk为第k组别中城市的数量；xk为第k组别中制度绩效得分之和；yk为所有城市制度绩效得分之和。

2.2.4 障碍度模型

为进一步揭示阻碍中国住房公积金制度绩效提升的关键因子，以便为制定住房公积金改革政策提供依据，本文借鉴相关研究[33,34]，引入障碍度模型，从“因子贡献度”“指标偏离度”和“障碍度”3个方面，识别各城市住房公积金制度绩效的主要障碍因素。具体公式如下：
V i j = ( 1 - Z i j ) × w j / ∑ j = 1 n ( 1 - Z i j ) × w j
O i j = ∑   V i j
式中：Vij为第i年第j项指标对住房公积金制度绩效的障碍度；wj为因子贡献度，代表单项指标对制度绩效的影响程度，即单项指标的权重；Zij为单项评价指标的标准化值；1-Zij为指标偏离度，表示单项指标与制度绩效目标之间的差距；Oij为第i年各准则层对住房公积金制度绩效的障碍度。

2.3 数据来源

本文以地级以上城市为研究单元，剔除数据缺失的西藏6市，又因海南住房公积金管理中心仅对外公布全省发展情况，故海南4市并未包含在内，最终确定287个城市作为研究样本。数据来源方面，中国城市住房公积金相关数据来自各地住房公积金管理中心对外发布的《住房公积金年度报告》（2015—2020年）①(①《住房公积金年度报告》（2015—2020年）是由各城市住房公积金管理中心官方网站对外发布。)。经济社会相关指标数据主要取自各城市的统计年鉴（2016—2021年）以及《中国城市统计年鉴》（2016—2021年）(https://data.cnki.net/yearBook/single?id=N2022040095)。房价数据来自中国房价行情网（http://www.creprice.cn）。

3 结果与分析

3.1 住房公积金绩效评价

3.1.1 “地区差异”和“等级差异”并存，空间依赖性显著

表2显示，住房公积金制度绩效综合得分从2015年的0.268增长到2020年的0.291，表现出稳步提升的良好发展态势。其中，东部城市制度绩效最好，东北和西部地区次之，中部城市呈现“绩效洼地”特征。此外，不同等级城市制度绩效呈现梯度化分布格局，高行政级别城市制度绩效显著高于普通地级市，是引领中国住房公积金高质量发展的关键动力。2020年，34个副省级以上城市平均得分为0.355，较普通地级市高出25.887%。与此同时，超大、特大和大城市的制度绩效均优于中小城市。究其原因，住房公积金是一项以就业为基础的长期性储蓄计划，是中国社会保障网络体系的重要组成部分。经济水平发展较高、规模较大的城市社会保障体系相对完善，住房公积金制度覆盖面普遍较高，有利于制度功能的发挥。对于东北和西部城市而言，公有制经济占比仍然较高，体制内职工住房公积金缴存相对规范，再加上本地商品房价格适中，使得住房公积金也取得了相对较好的制度效益。
表2 2015—2020年不同类型城市住房公积金制度绩效综合得分及其变化

Tab. 2 The score of HPF's performance in different cities from 2015 to 2020

年份 2015 2016 2017 2018 2019 2020
全部城市 0.268 0.278 0.281 0.289 0.291 0.291
区域划分
东部地区 0.287 0.294 0.297 0.305 0.309 0.307
中部地区 0.252 0.261 0.259 0.266 0.265 0.270
西部地区 0.267 0.278 0.283 0.291 0.292 0.288
东北地区 0.265 0.278 0.285 0.295 0.308 0.306
行政等级划分
高行政等级城市 0.334 0.346 0.353 0.358 0.361 0.355
普通地级市 0.259 0.269 0.271 0.279 0.282 0.282
城市规模划分
超大城市 0.394 0.401 0.404 0.416 0.416 0.411
特大城市 0.354 0.367 0.372 0.372 0.380 0.376
大城市 0.292 0.303 0.305 0.311 0.313 0.310
中等城市 0.253 0.261 0.263 0.271 0.275 0.276
小城市 0.254 0.265 0.268 0.278 0.280 0.279

注：区域分类依据国家统计局标准划分；高行政等级城市包括直辖市、省会城市和副省级城市；城市规模分类以2015年为准，依据国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》(http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm)提出的城市划分标准。

表3显示，2015—2020年287个城市的全局Moran's I数值均大于零，且通过了1%水平下的显著性检验，表明城市尺度住房公积金制度绩效分布呈现显著的空间依赖性。从局部空间集聚特征看（见图1），2020年，HH类型区集中在东部沿海城市，包括珠三角、长三角以及山东半岛的部分城市；山西、河南、湖北、广西、四川、陕西等中西部省份以及冀南、鲁西南等地区出现大面积、集中连片的LL类型区；重庆、西安、太原、郑州、济南等中心城市形成HL类型区；LH集聚区域则主要分布在长三角、珠三角以及东北省会城市的外围区域。从时间维度看，2015年和2020年住房公积金制度绩效的局部空间集聚特征相对稳定，表现出一定的规律性。
表3 2015—2020年中国城市住房公积金制度绩效的Moran's I、泰尔指数和贡献率

Tab. 3 Moran's I, Theil indexes and contribution rate of the HPF performance from 2015 to 2020

年份 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Moran's I 0.310*** 0.287*** 0.302*** 0.299*** 0.331*** 0.323***
泰尔指数 0.0074 0.0066 0.0064 0.0053 0.0049 0.0043
省内差异贡献率（%） 71.149 72.536 70.116 68.902 66.644 66.146
省际差异贡献率（%） 28.851 27.464 29.884 31.098 33.356 33.854

注：*** P<0.01；进行组别划分时，本文将北京和天津归入河北省、上海归入浙江省、重庆归入四川省。

图1 2015年和2020年中国住房公积金制度绩效LISA分布

注：该图基于自然资源部地图技术审查中心标准地图（审图号：GS(2020) 4630号）绘制，底图边界无修改。

Fig. 1 The LISA chart of the performance of the HPF in 2015 and 2020

3.1.2 省内差异占据主导地位，空间不平衡态势有所缓解

样本考察期内（见表3），住房公积金制度绩效的泰尔指数由2015年的0.0074下降至2020年的0.0043，表明住房公积金制度绩效的总体差异呈现下降趋势，空间非均衡程度有所缓解，即住房公积金制度发展正在向均衡方向演变。2002年以来，中央政府对住房公积金制度进行不断地调整与完善，包括采取多种手段扩大公积金制度覆盖面，放宽公积金提取条件，提高公积金的使用效率等。2015年修改住房公积金管理条例，要求各地住房公积金缴存实施“控高保低”政策，缩小不同单位和行业间缴存差距。城市间住房公积金制度效率和公平性差异的收敛，有利于缓解制度绩效的区域性差异。从分异贡献率看，省内差异是住房公积金制度绩效总体差异的主要来源，但其贡献率表现为逐步缩小态势，由2015年的71.149%下降为2020年的66.146%。而省际差异贡献率则上升明显，由2015年的28.851%增长至2020年的33.854%，表明制度绩效的省域内城市等级性差异逐渐弱化，省域间地带梯度性差异逐步增强。

3.2 住房公积金多维绩效分析

住房公积金制度绩效的提升受到多个方面的制约，本文进一步从制度效益、效率、公平性与可持续四个准则层进行分析，从而更全面、更系统地反映住房公积金在不同准则层上的差异。

3.2.1 制度效益呈现“西高东低”的“阶梯状”分布特征

研究期内（见表4），制度效益综合得分先增后降。受新冠疫情等因素冲击，2020年住房公积金贷款增速大幅回落，制度效益明显下降。分区域看，东北和西部城市制度效益最好，其次是中部城市，东部城市相对较弱。图2显示（见1351页），东北、西北、西南以及中部地区形成集中连片的HH类型区，LL类型区主要集中在东部沿海城市，且表现出显著的扩张态势。究其原因，东部城市商品住宅价格居高不下，多数缴存职工需要较长时间才具备首付支付和贷款偿付能力，造成公积金贷款受益水平相对较低。此外，与高房价相比，住房公积金贷款额度仍较为有限，使得制度经济效益的提升存在较大局限性。相较而言，东北和西部地区房价相对适中，住房公积金贷款对住房消费的贡献度较高，制度内缴存职工的贷款受益水平较高。从城市维度看，普通地级市制度效益显著优于高行政级别城市，且规模较小的城市，住房公积金制度效益相对较好。近年来，大中城市商品住宅价格持续上涨，与城镇居民收入水平逐步脱节，造成住房公积金制度效果发挥的局限性增强。
表4 不同类型城市住房公积金制度绩效准则层得分

Tab. 4 Performance evaluation of rule layer of the HPF in China


年份		 效益 效率 公平 可持续
2015 2018 2020 2015 2018 2020 2015 2018 2020 2015 2018 2020
全部城市 0.296 0.311 0.290 0.515 0.514 0.527 0.255 0.271 0.277 0.136 0.180 0.199
区域划分
东部地区 0.246 0.228 0.203 0.551 0.546 0.559 0.330 0.365 0.371 0.131 0.173 0.192
中部地区 0.302 0.311 0.292 0.509 0.505 0.524 0.222 0.232 0.244 0.115 0.151 0.161
西部地区 0.332 0.376 0.344 0.499 0.508 0.516 0.217 0.223 0.227 0.159 0.201 0.216
东北地区 0.314 0.347 0.353 0.478 0.472 0.487 0.243 0.257 0.251 0.137 0.210 0.257
行政等级划分
高行政等级城市 0.229 0.217 0.198 0.557 0.560 0.562 0.419 0.449 0.439 0.199 0.267 0.293
普通地级市
 0.305 0.324 0.302 0.509 0.508 0.523 0.233 0.247 0.255 0.127 0.168 0.186
城市规模划分
超大城市 0.187 0.160 0.141 0.561 0.577 0.574 0.569 0.607 0.596 0.255 0.308 0.332
特大城市 0.219 0.191 0.181 0.581 0.546 0.563 0.480 0.515 0.516 0.182 0.253 0.274
大城市 0.259 0.257 0.236 0.552 0.548 0.559 0.327 0.349 0.347 0.141 0.191 0.210
中等城市 0.299 0.312 0.289 0.516 0.506 0.528 0.225 0.242 0.252 0.115 0.157 0.176
小城市 0.332 0.367 0.344 0.479 0.492 0.500 0.200 0.210 0.217 0.145 0.183 0.201
图2 住房公积金制度绩效分维度评价LISA分布

注：该图基于自然资源部地图技术审查中心标准地图（审图号：GS(2020) 4630号）绘制，底图边界无修改。

Fig. 2 The LISA chart of the performance evaluation of HPF in different dimensions

3.2.2 制度效率表现出由沿海向内陆逐步递减的非平衡发展格局

由表4，住房公积金制度效率总体呈现改善趋势。其中，东部城市制度效率最高，中西部城市次之，东北地区制度效率相对较低，且这一分布格局相对稳定。图2显示，江苏、浙江、上海、安徽、福建、山东、广东等地区形成带状分布的HH类型区；湖北、山西、陕西、宁夏、甘肃以及黑龙江等地区形成大范围的LL集聚区。此外，高行政级别城市制度效率高于普通地级市，超大、特大和大城市的制度效率也显著高于中小城市。事实上，由于不同地区、不同等级城市居民收入水平和住房市场冷热程度存在显著差距，造成制度效率带有明显的区域分化特征。住房市场越繁荣、活跃度越高的城市，住房公积金使用需求和贷款规模越大，进而推动制度效率的提高。另一方面，制度效率的地域不平衡性也表明住房公积金分散管理，独立运作的发展模式，在充分体现制度灵活性的同时，也可能会阻碍资金配置效率的整体优化。

3.2.3 制度公平性存在显著的城市规模等级递增效应

3个年份对比来看（表4），住房公积金制度公平性明显改善，但仍表现出显著的空间不平衡特征。其中，东部城市社会保障体系相对完善，公积金缴存较为规范，城镇人口制度覆盖面较大，非国有单位职工的制度参与率较高，表现出较好的制度公平性，并在长三角、珠三角和山东半岛等地区形成集中连片的HH集聚区。中西部以及东北地区制度公平性相对较差，河南、山西、陕西、甘肃、四川、广西等中西部省份以及黑龙江省北部城市形成大面积的LL类型区，该地区非国有单位职工公积金参与率仍较低，制度参与主体仍主要局限在体制内。此外，制度公平性呈现强烈的行政等级和规模等级差异。其中，高行政等级城市制度公平性显著优于普通地级市。超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市的制度公平性得分表现出规模等级递增效应，呈现“倒金字塔”式分布特征。相较而言，等级较高的城市，居民收入水平较高，地方财政实力和企业竞争力较好，对公积金的经济承受能力更强，有利于不断改善住房公积金参与的机会公平性。

3.2.4 制度可持续发展水平呈现强烈的区域和城市个体差异

样本考察期内（见表4），住房公积金可持续发展水平大幅提高。其中，东北和西部地区综合得分整体高于东中部地区，但部分城市并不遵循该地域空间分布规律，呈现显著的个体性差异。图2显示，甘肃、青海、宁夏、新疆、黑龙江和辽宁形成HH集聚区。LL类型区主要集中在山东、山西、河南、湖北、湖南、江西等东中部省份，此外，广西部分城市也存在该类型区的分布。究其原因，住房公积金实行以设区城市为单位的属地化分割管理，制度设计和实施的区域化特征显著，表现出明显的个体性差异。但整体而言，东北和西部地区房地产市场相对低迷，公积金贷款需求有限，资金池相对充裕。而东中部城市公积金使用需求居高不下，多地出现贷款增速远超缴存增速，资金严重供不应求，“流动性紧缺”问题突出，不得不通过“公转商”贴息贷款以及轮候发放等措施，缓解资金压力[23]。与此同时，各地纷纷出台住房公积金流动性风险预警管理办法，预防资金流动风险。从不同等级城市看，高行政级别城市，超大和特大城市受益于外来人口的持续流入，资金归集端增长稳健，综合得分也相对较高。

3.3 主要障碍因素分析

运用障碍度模型计算2015—2020年287个城市在各单项指标上的障碍度，进而得到指标层和准则层的障碍度，结果见图3和表5。
图3 住房公积金制度绩效指标层因素的障碍度

Fig. 3 Obstacle degree of index layer of the HPF in China

表5 不同类型城市住房公积金制度绩效准则层因素的障碍度

Tab. 5 The obstacle degree of rule layer of the HPF in China


年份		 效益 效率 公平 可持续
2015 2018 2020 2015 2018 2020 2015 2018 2020 2015 2018 2020
全部城市 0.239 0.237 0.245 0.076 0.078 0.077 0.414 0.418 0.417 0.272 0.266 0.261
区域划分
东部地区 0.263 0.276 0.285 0.072 0.075 0.073 0.382 0.372 0.371 0.283 0.276 0.270
中部地区 0.230 0.227 0.235 0.075 0.077 0.075 0.424 0.429 0.425 0.271 0.267 0.265
西部地区 0.226 0.213 0.223 0.078 0.079 0.078 0.434 0.448 0.446 0.262 0.259 0.253
东北地区 0.232 0.227 0.229 0.080 0.085 0.084 0.417 0.429 0.440 0.270 0.258 0.246
行政等级划分
高行政等级城市 0.287 0.304 0.310 0.077 0.079 0.079 0.357 0.352 0.357 0.279 0.265 0.255
普通地级市 0.232 0.228 0.236 0.075 0.078 0.076 0.422 0.427 0.426 0.271 0.266 0.262
城市规模划分
超大城市 0.341 0.367 0.376 0.084 0.084 0.084 0.291 0.275 0.279 0.284 0.274 0.260
特大城市 0.298 0.321 0.330 0.075 0.084 0.081 0.332 0.319 0.320 0.295 0.276 0.269
大城市 0.260 0.266 0.272 0.073 0.075 0.074 0.387 0.386 0.389 0.281 0.272 0.265
中等城市 0.231 0.229 0.238 0.074 0.078 0.075 0.423 0.427 0.424 0.272 0.267 0.263
小城市 0.222 0.212 0.220 0.079 0.080 0.080 0.437 0.448 0.446 0.262 0.260 0.255

3.3.1 指标层障碍因素分析

因涉及指标数量较多，本文筛选出排序前五位的障碍指标。3个年份中，前五位的障碍指标并未发生变化，始终为X9（城镇人口覆盖面）、X10（非国有单位职工占比）、X3（公积金贷款受益率）、X13（公积金缴存额占GDP比例）和X14（贷款回收率）。其中，X9和X10始终是影响住房公积金制度绩效的第一和第二大障碍因子，具有相对稳定性。城镇人口覆盖面和非国有单位职工占比均是表征机会公平性的重要指标。当前中国住房公积金制度覆盖面仍较窄，多数民营企业职工仍未纳入到制度保障范围内，如何进一步提高进城务工人员、个体工商户和自由职业者缴存住房公积金的积极性，不为任何有缴存意愿的职工设置缴存门槛，应是未来住房公积金改革中需要重点解决的问题。公积金贷款受益率是反映住房公积金制度效益的重要指标。近年来，商品住宅价格的不断攀升，造成城镇居民住房支付能力普遍下降，无法使用公积金，如不从根本上改善中低收入群体的住房负担能力，未来可能会进一步阻碍制度绩效的提升。缴存资金的稳健增长是助力制度可持续发展的重要支撑，X13和X14均是揭示住房公积金供给状况的指标，尽管其作用强度出现下降，但仍是影响制度绩效的重要障碍因素。

3.3.2 准则层障碍因素分析

四个维度对住房公积金制度绩效的障碍度有明显差异。表5显示，制度公平性的平均障碍度最大，表明住房公积金事业发展的公平性问题凸显，已然成为制度绩效的最大障碍因素，体现制度公平性应是未来住房公积金改革的重要立足点。制度效益的平均障碍度适中，从2015年的0.239增长到2020年的0.245，呈上升趋势。近年来，高房价逐渐成为城镇居民住房拥有的最大障碍，叠加商业性住房金融的快速发展，造成公积金住房保障功能的削弱。制度可持续性的平均障碍度适中，由2015年的0.272降低到2020年的0.261，表现出下降态势。“十三五”期间，全国多地出台新规，积极应对住房公积金流动性不足风险，以保障制度健康可持续发展，尽管各类举措已取得初步成效，但风险防控仍需引起高度重视。政策效率对公积金制度绩效的障碍度较低，且变化不大。自2015年扩大住房消费、楼市去库存等积极住房政策推进以来，各地政府不断放宽住房公积金使用范围，并尝试探索住房公积金的异地流转，这些措施均有效促进了制度效率的提升。未来，住房公积金改革应着力改善公平性失衡问题，制度设计体现对弱势群体的政策倾斜，强化资金风险防范意识，保障制度功能的有效发挥，实现制度绩效的稳步提升。
从空间维度看，研究期内各准则层障碍度呈现区域分异和城市等级分异特征。表5显示，制度效益方面，东部城市障碍度最大，中部和东北地区次之，西部城市最小，高行政等级城市障碍度显著高于普通地级市，超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市效益阻力呈现梯次递减分布规律，表明在改善住房公积金社会经济效益方面，东部地区和高等级城市仍面对较大阻力。制度效率障碍度总体处于较低水平，但仍表现出明显的区域分异特征，西部和东北地区整体高于东中部城市，表明该地区住房公积金管理和使用效率仍有待进一步提升。公平性方面，中西部及东北地区显著高于东部地区，普通地级市明显大于高行政级别城市，且具有城市规模递减效应，即城市规模越大，障碍度越小。为更好地体现制度公平性，地方政府应进一步提升制度参与水平，严格执行“控高保低”政策，缩小缴存差距。可持续发展水平地区差异较为显著，东部城市障碍度最大，中部次之，西部和东北地区相对较小。伴随东部城市住房公积金资金规模的不断增大，如何有效防范和控制流动性风险，维持资金供求平衡，已成为日益紧迫的问题。
从时间维度看，各准则层的影响程度和障碍度大小排序均有所变化。表5显示，四大地区制度绩效的最大障碍因素均来自于制度公平性，其中，中西部和东北地区公平障碍度总体呈上升趋势，表明该地区制度覆盖面的局限性逐步成为制约绩效提升的重要因素。中西部及东北地区第二障碍因素始终为制度可持续性，但障碍度均呈下降态势，东部城市第二障碍因素逐步从制度可持续转变为制度效益，表明各地公积金流动性风险管理取得积极成效，但仍需做好防控工作。从不同等级城市看，作为第一障碍因素，公平性对普通地级市的阻碍作用呈上升趋势，对高行政级别城市而言，制度效益障碍度表现出显著增强态势。对于超大和特大城市而言，效益是最大阻力，其障碍度呈上升趋势，公平性是第二障碍因素，阻碍作用明显下降，表明这类城市住房保障体系较为完善，公积金覆盖面持续扩大，缴存逐步规范，其核心挑战在于如何缓解高房价带来的住房支付能力不足问题，更好地发挥公积金的住房保障作用。对于中小城市而言，公平性是第一阻力，障碍度呈波动上升趋势，表明进一步扩大制度覆盖面、规范缴存管理仍是这类城市的当务之急。

4 结论与讨论

4.1 结论

住房公积金是职工个人的住房储金，是城镇居民实现住有所居的重要保障。本文从区域差异视角出发，通过制度效益、效率、公平和可持续四个维度构建评价指标体系，对2015—2020年中国城市层面住房公积金制度绩效的总体水平和多维特征进行综合评估，并进一步探究其障碍因素，主要结论如下：
住房公积金制度绩效综合得分从2015年的0.268增长到2020年的0.291，表现出稳步提升的良好发展态势。空间分布呈现明显的“地区差异”和“等级差异”特征，东部城市制度绩效整体最优，中部地区成为相对“洼地”，超大、特大和大城市制度绩效显著优于中小城市。样本考察期内，伴随住房公积金政策的不断调整与完善，制度绩效总体差异呈下降趋势，空间不平衡程度逐步缓解。
从各维度看，受新冠疫情等因素影响，制度效益综合得分先增后降，表现出“西高东低”的“阶梯状”分布特征。研究期内，制度效率总体提升，但因不同地区住房市场冷热程度存在显著差距，造成制度效率空间差异明显，呈现由沿海向内陆逐步递减的非平衡发展格局。制度公平性显著改善，但仍表现出空间不均衡特征，规模较大的城市制度参与率较高，非国有单位职工缴存相对规范，表现出较好的制度公平性。制度可持续发展水平大幅提高，表现出强烈的区域和城市个体差异，东北和西部地区资金池相对充裕，东中部地区公积金使用需求强劲，部分城市资金入不敷出，流动性紧缺问题凸显。
障碍因素方面，从指标层看，城镇人口覆盖面和非国有单位职工占比始终是第一和第二障碍指标，其次为住房公积金贷款受益率，公积金缴存额占GDP比例和贷款回收率的作用强度均有所下降，但仍是影响制度绩效的重要障碍因素。从准则层看，公平性是制度绩效提升的最大障碍因素，其次是可持续性和效益，制度效率的障碍度较低。此外，研究期内各准则层障碍度呈现显著的空间差异化特征。不同规模等级城市效益障碍度差距显著，超大和特大城市效益阻力较大，且障碍度呈上升态势，应进一步探索放大住房公积金双重效益的实现途径，充分发挥公积金在支持城镇职工“住有所居”方面的住房保障作用。效率障碍度区域差异明显，东北和西部地区障碍度相对较大，管理和使用效率仍有待进一步改善。公平障碍度呈现区域分异和城市等级分异特征，中西部及东北地区障碍度显著高于东部地区，中小城市显著高于大城市，进一步扩大制度覆盖面应是该地区改革和完善住房公积金的重要内容。可持续发展方面，东部地区障碍度相对较大，如何有效防范和化解流动性风险已成为日益紧迫的问题。

4.2 讨论

新时期住房公积金制度应积极向住房保障功能拓展，以公平性和保障性为主导，在提升制度运行效率的同时，重视资金安全性，实现住房公积金健康可持续发展。
（1）公平方面，建议进一步扩大中小城市的制度覆盖面，通过强制缴存与自愿缴存相结合的方式，改善制度公平性。对于个体工商户、自由职业者等灵活就业人员，建议按照自主自愿原则进行缴存，充分体现“以人为本”的制度发展理念，充分扩大和吸引社会各层次人员的广泛参与。此外，严格执行“控高保低”政策，防止缴存差距拉大，体现社会公平。
（2）效益方面，建议超大和特大城市率先尝试将制度设计凸显向中低收入职工的倾斜，如利用公积金增值收益为中低收入家庭提供贴息贷款等，提高其住房负担能力，增强获得感。与此同时，可通过建立缴存比例的浮动机制，保持缴存水平与当地房价水平相匹配的动态平衡关系，切实提高住房公积金对实际住房购买力的保障度。
（3）效率方面，建议东北和西部城市，尤其是中小城市适度放宽住房公积金使用条件和范围，覆盖住房消费的全生命周期，充分发挥住房公积金对职工住房消费能力的提升作用，进一步提高资金使用效率。同时，建议适当拓展资金投资渠道，提高资金保值增值能力，维护缴存人的经济利益。
（4）可持续发展方面，建议在最大限度保障职工购房资金供给的同时兼顾资金池的承载能力，通过建立流动性风险防控机制，维持住房公积金资金供求平衡，保障资金安全有序运行。此外，建议建立不同地区间公积金有偿借用机制，以缓解经济发达地区面临的公积金流动性不足问题，同时也有利于改善经济欠发达地区的流动性过剩问题，推动资金在更大范围内实现优化配置，促进制度的健康可持续发展。
中国住房公积金系统已成为全球规模最大的政策性住房金融系统，多视角、多维度把握住房公积金政策的运行情况，对完善住房公积金制度，支撑住房保障体系，促进房地产市场健康发展具有重要意义。本研究初步表明，住房公积金制度绩效存在显著的区域差异和等级差异，但对于制度绩效的影响机制研究仍有待进一步深化。此外，改革与完善住房公积金制度是一项复杂的系统性工程，本文试图提出若干政策建议，但仍难免存在不完善之处，期望以此抛砖引玉，引起更多学者对住房公积金区域发展问题的关注。

真诚感谢匿名评审专家和编辑部在论文评审中所付出的时间和精力，评审专家对本文摘要完善、结果分析和结论梳理方面的修改意见，使本文获益匪浅。

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