国土空间管控的方法与途径

doi:10.11821/dlyj020190308

地理研究 ›› 2019, Vol. 38 ›› Issue (10): 2527-2540.doi: 10.11821/dlyj020190308

国土空间管控的方法与途径

周侃^1,^2,³,樊杰^1,^2,³(),盛科荣⁴

^1. 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
^2. 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101
^3. 中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049
^4. 山东理工大学经济学院,淄博 255012

收稿日期:2019-04-24 修回日期:2019-07-03 出版日期:2019-10-20 发布日期:2019-10-30
通讯作者: 樊杰
作者简介:周侃（1986- ）,男,云南丽江人,博士,副研究员,硕士生导师,主要从事资源环境承载力与区域可持续发展研究。E-mail: zhoukan2008@126.com
基金资助:
国家自然科学基金重点项目(41630644);国家自然科学基金项目(41971164);中国科学院战略性先导科技专项(A类XDA23020101)

Research on methods and approaches of spatial governances

ZHOU Kan^1,^2,³,FAN Jie^1,^2,³(),SHENG Kerong⁴

^1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
^2. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, CAS, Beijing 100101, China
^3. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
^4. School of Economics, Shandong University of Technology, Zibo 255012, Shandong, China

Received:2019-04-24 Revised:2019-07-03 Online:2019-10-20 Published:2019-10-30
Contact: FAN Jie

摘要/Abstract

摘要：

国土空间管控是对国土空间各类开发保护活动的科学谋划与管理安排,是进行国土空间宏观调控和微观管理的重要政策工具。探讨以地域功能和资源环境承载力为科学基点的国土空间管控体系框架,并以福建省和贵州省六盘水市为例,解析“三区三线”协同划定和国土开发强度并测算两个国土空间管控中技术难点的解决方法,在此基础上,提出以功能管控和参数管控为核心的多尺度、多时序国土空间管控途径。研究发现：① 功能管控以主体功能区划和“三区三线”划定方案为基础,按照四类主体功能定位、三类空间（生态、农业和城镇空间）、六类分区（生态保护红线及一般生态区、永久基本农田及一般农业区、城镇开发边界及城镇预留区）以及N类建设和非建设类用途分层级实施;② 参数管控则以国土开发强度为关键目标参数,实施基于总量-目标和过程-增幅双控的阈值管控,以及基于上限和下限双控的分类型管控途径,旨在实现各类空间内和区域整体的生产、生活、生态“三生”结构均衡协调,促进形成高质量、可持续的国土空间开发保护格局。

关键词: 国土空间管控, 国土开发强度, 资源环境承载力, 地域功能, “三区三线”, 多尺度

Abstract:

Spatial governance is a scientific planning and management arrangement for various human development and protection activities on territorial space, and it is an important policy tool for the macro-control and micro-fine management of land resources. This study explores the framework of spatial governance system from the perspective of territorial function and resource environmental carrying capacity. Meanwhile, by taking Fujian province and Liupanshui city of Guizhou province as examples, the technical methods of spatial governances for the collaborative delineation of "Three Zones and Three Lines" (Three Zones represent ecological space, agricultural space, and urban space; Three Lines represent ecological conservation redline, permanent capital farmland, and urban development boundary) and territorial development intensity calculation is analyzed. Finally, the multi-scale and multi-time spatial governances approaches for functional control and threshold control is proposed: (1) The function control approach is based on the major function zoning and the "Three Zones and Three Lines" governance map, according to four types of major function orientation, three types of territorial spaces (including ecology, agriculture and urban space), six types of zoning (including red lines for ecological protection and general ecological area, permanent basic farmland and general agricultural area, urban development boundary and urban reserved area) and "N" types of construction and non-construction land use. (2) Based on the territorial development intensity (TDI), the threshold control approach is implementing the "total quantity & target" and "processes & increasing range" dual control, and upper and lower limits dual control. Through the comprehensive approaches of spatial governances, it is expected to achieve a balanced and coordinated "production-life-ecology" structure within and across all types of territorial space, and shape a high-quality and sustainable regional development and protection pattern.

Key words: spatial governance, territorial development intensity (TDI), resources and environmental carrying capacity, territorial function, "Three Zones and Three Lines", multiscale

周侃,樊杰,盛科荣. 国土空间管控的方法与途径[J]. 地理研究, 2019, 38(10): 2527-2540.

ZHOU Kan,FAN Jie,SHENG Kerong. Research on methods and approaches of spatial governances[J]. GEOGRAPHICAL RESEARCH, 2019, 38(10): 2527-2540.

图/表 9

图1

表1

图2

Tab. 2

Governance guidelines for major development and protection behaviors"

类型		基础设施布局	城乡建设布局	产业发展布局	公共服务设施布局	生态环境保护布局
生态空间		应落实上位基础设施规划前提下,关注生态功能维护,明确建设原则、空间准入约束和环境影响技术要求。	逐步清退既有城乡建设,并禁止新增城乡建设布局。	在严守生态保护红线、严格生态管控的前提下,重点提出生态旅游等低强度开发活动的点状布局指引。	适应人口向外疏解趋势,适度布局满足居民生活必须的基本公共服务设施。	确定生态廊道、生态斑块、生态工程的保护修复方案,制定提升生态系统服务功能的分类管控措施。
生态空间	生态保护红线	通常禁止基础设施布局。	禁止城乡建设布局。	禁止产业发展布局。	通常禁止公共服务设施布局。	明确关键保护对象及分布,强化重要生态屏障保护修复。
农业空间		在落实相关上位基础设施规划前提下,关注服务农业生产和农民生活基础设施布局,明确服务目标及标准。	根据农业生产和农村生活特点,分类明确乡村布局、整治和建设原则,提出村庄建设风貌引导和控制要求。	结合主要农产品类型和空间分布,结合农村居民点布局重点提出生态农业、都市农业、农产品加工点等布局指引。	适度布局超出城镇空间公共服务辐射范围、点状零散分布的村庄公共服务设施。	提出改善农业生态系统、控制耕作强度、改善农村生态环境的重点工程、配套措施。
农业空间	永久基本农田	通常禁止基础设施布局。	禁止城乡建设布局。	提出粮食生产功能区和重要农产品生产保护区空间布局。	通常禁止公共服务设施布局。	明确提升农田生态环境效益的主要措施。
城镇空间		与重点通（廊）道、重大枢纽（节点）衔接布局城镇预留区。	在城镇开发边界内开发强度趋于饱和前提下开发城镇预留区,明确准入或限制用途及开发强度管控指引。	城镇预留区结合产业园区布局,提出预留园区扩展空间的布局安排和管控要求,设置产业资源环境损耗强度。	制定与城镇预留区等级相匹配的公共服务配置数量和设施布局方案。	考虑生态环境安全风险及防范前提下布局城镇预留区,保障生态过程与格局连续性与完整性。
城镇空间	城镇开发边界	突出空间引导性、支撑保障性和服务功能协调性,以及可能的特殊需要,制定基础设施网络结构与规模,线网技术等级与布局、干线通道与枢纽等内容。	落实城镇体系规模等级结构要求,限定人口规模、城镇化水平和城镇用地规模,围绕优化建设布局、增强城镇综合承载力、传承历史文脉等方面,提出各类城镇建设和非建设用地布局安排。	按照集群化、循环化、绿色化要求,提出不同产业园区的功能定位和发展方向、符合耦合关系的空间布局和管控原则、与周边公共服务资源协同布局的产城融合方案等,引导工业向园区集聚发展。	提高对城镇居民服务水平的同时,增强对邻近农业空间和尚未退出生态空间内居民的基本公共服务质量保障。	提出营造宜居生态环境、保留绿色开敞空间的布局方案。制定绿带、绿心等生态空间营造措施,并提出促进开发建设活动绿色化、低碳化的生态环境保护指引。

Tab. 2

图3

表3

图4

图5

图6

参考文献 27

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主体功能	开发强度管控指引
优化开发区域	总量-目标管控	增幅-过程管控
			<0.5%	0.5%~1%	1%~2%
		<40%	晋安区	-	马尾区
		40~60%	思明区	丰泽区	-
		>60%	鼓楼区、台江区、湖里区	鲤城区	集美区
重点开发区域	总量-目标管控	增幅-过程管控
			<2%	2%~3%	>3%
		<10%	罗源县、仙游县、梅列区、三元区、沙县、永安市、云霄县、诏安县、延平区、建阳区、邵武市、新罗区、永定区、蕉城区、霞浦县、福安市、福鼎市	-	-
		10%~20%	闽侯县、连江县、城厢区、涵江区、洛江区、南安市、漳浦县	福清市	-
		>20%	泉港区、惠安县、芗城区	秀屿区、龙文区、龙海市	平潭市、仓山区、长乐区、海沧区、同安区、翔安区、荔城区、石狮市、晋江市、东山县
农产品主产区	总量-目标管控	增幅-过程管控
			<0.2%	0.2%~0.3%	>0.3%
		<4%	清流县、宁化县、尤溪县、将乐县、顺昌县、浦城县、光泽县、政和县、长汀县、武平县、古田县	明溪县、建宁县、建瓯市、连城县	漳平市
		4%~6%	闽清县、平和县、松溪县	南靖县、上杭县	-
		>6%	-	-	长泰县
重点生态功能区	总量-目标管控	增幅-过程管控
			<0.1%	0.1%~0.2%	>0.2%
		<4%	泰宁县、德化县、屏南县、寿宁县、周宁县	永泰县	柘荣县、武夷山市
		4%~6%	大田县、华安县	-	-
		>6%	安溪县	-	永春县

国土空间管控的方法与途径

Research on methods and approaches of spatial governances

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