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地理研究 >

2019 , Vol. 38 >Issue 11: 2666 - 2680

DOI: https://doi.org/10.11821/dlyj020180713

论文

快速城市化地区土地利用规划管控建设用地扩张成效评估——以南京市为例

  • 乔伟峰 1, 2, 3 ,
  • 吴菊 1, 2 ,
  • 戈大专 , 1, 2, 3, * ,
  • 王亚华 1, 2, 3 ,
  • 曹敏 1, 3
展开
  • 1. 南京师范大学地理科学学院,南京 210023
  • 2. 南京师范大学乡村振兴研究院,南京 210023
  • 3. 江苏省地理信息资源开发与利用协同创新中心,南京210023
戈大专（1987-）,男,江苏新沂人,博士,讲师,主要研究方向为乡村转型发展与土地利用转型。E-mail:

乔伟峰（1975-）,男,江苏徐州人,博士,副教授,硕士生导师,主要研究方向为土地资源管理和城乡转型发展研究。E-mail: qiaoweifeng@njnu.edu.cn

收稿日期: 2018-07-10

  要求修回日期: 2019-05-14

  网络出版日期: 2019-12-02

基金资助

国家自然科学基金项目(41871178)

国家自然科学基金项目(41671385)

国家自然科学基金项目(41901204)

教育部人文社会科学青年基金(19YJCZH036)

版权

版权所有，未经授权，不得转载、摘编本刊文章，不得使用本刊的版式设计。
收起

Evaluating the controlling effectiveness of land-use planning on construction land expansion under the rapid urbanization: A case study of Nanjing city

  • QIAO Weifeng 1, 2, 3 ,
  • WU Ju 1, 2 ,
  • GE Dazhuan , 1, 2, 3, * ,
  • WANG Yahua 1, 2, 3 ,
  • CAO Min 1, 3
Expand
  • 1. College of Geography, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China
  • 2. College of Rural Vitalization, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, China
  • 3. Jiangsu Center for Collaborative Innovation in Geographical Information Resource Development and Application, Nanjing 210023, China

Received date: 2018-07-10

  Request revised date: 2019-05-14

  Online published: 2019-12-02

Copyright

Copyright reserved © 2019
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摘要

科学评估土地利用总体规划管控建设用地扩张的成效对于规划编制方法和规划管理措施的改进意义重大。本文基于土地利用总体规划的相关指标,从时间、空间、数量和质量等视角构建城镇扩张评估指标体系,选择快速城市化地区南京市为例进行研究。主要结论为：① 南京市土地利用总体规划对建设用地扩张强度的管控有一定成效但仍需加强。规划期除2013年以外,其余年份新增城镇工矿用地规模均高于规划年均控制规模,至2015年指标使用进度高达78.83%,规划剩余年限用地需求难以满足;② 南京城市空间扩张态势与规划城镇用地空间扩张格局基本吻合。不同方向指标使用进度存在较大的差异性,呈东北和西北部快、南部慢的格局;集中度和合规度指标较好;③ 评估期内规模控制指数为-0.97,空间溢出指数为0.34,规划对新增城镇工矿用地管控力度偏弱,规划的累积执行效果呈逐年变差的趋势。④ 本文构建的指标体系可全方位、多角度评估城镇扩张的规划管控成效,对其他地区的规划实施评估有一定的借鉴意义。

关键词： 土地利用总体规划; 城市化; 建设用地扩张; 管控成效; 南京市

本文引用格式

乔伟峰 , 吴菊 , 戈大专 , 王亚华 , 曹敏 . 快速城市化地区土地利用规划管控建设用地扩张成效评估——以南京市为例[J]. 地理研究, 2019 , 38(11) : 2666 -2680 . DOI: 10.11821/dlyj020180713

Abstract

Scientific evaluation of land use general planning on controlling the effectiveness of construction land expansion is of great significance for the improvement of planning methods and management measures. Based on the relevant indicators of the land-use general planning, this paper constructs the urban expansion evaluation index system from the perspectives of time, space, quantity and quality, and selects the rapidly urbanized area of Nanjing City as an example. The results indicate that: 1) Land-use general planning of Nanjing has some effect on the control of the expansion of construction land, but it still needs to be strengthened. In addition to 2013, the scale of newly added urban industrial and mining land in the rest of the planning period is higher than that of the planned annual average control. By 2015, the using process of construction land planning indicators reached 78.83%, and it is difficult to meet the land demand for planning the remaining years; 2) The expansion of urban construction land in Nanjing is basically consistent with the planned spatial expansion pattern of urban land use. There are large differences in the using process of land indicators in different directions, which are fast in the northeast and northwest but slow in the south. Moreover, the concentration and compliance indicators are better; 3) The control index of land use scale during the evaluation period is -0.97, and the spatial spillover index is 0.34. The land use planning is weak under the control of new urban industrial and mining land expansion. Simultaneously, the cumulative implementation effectiveness of land-use general planning shows a deteriorating trend year by year. The comprehensive evaluation index has been 4.39 since 2010, and the cumulative execution effect of the plan shows a worsening tendency. The scientificness of the planning compilation and the binding of planning implementation need to be strengthened. 4) The index system constructed in this paper can evaluate the effectiveness of planning and control of urban expansion in all-round directions and multi-angles, and has certain reference for the evaluation of planning implementation in other regions.

Key words： land-use general planning; urbanization; construction land expansion; controlling effectiveness; Nanjing city

1 引言

21世纪以来,中国城镇化已进入快速发展阶段,在人口城市化率快速提高的同时,城市建设用地扩张日益加剧,甚至出现了土地城市化显著超前于人口城市化的态势,城市土地利用的问题日益凸显[1,2,3]。因此引导城市有序增长、促进土地资源节约集约利用成为当前城市化地区土地管理的重要任务[4,5]。国外做法大多是基于区域土地分类,划定限制发展区以达到控制城市土地无序扩张的目的[6,7,8]。英国通过实施“绿带”规划政策,降低城市无序扩张对社会、经济、环境的负面影响[9];美国在控制城市蔓延,推动城市走节约集约实践中形成了“新城市主义”[10]、“精明增长”[10]、城市增长边界划定[11,12,13]等管控理论与方法。国内学者主要是从市场调控[14]、财政税收[15]、土地规划管控[16,17]等多角度探讨了抑制城市无序蔓延的措施。对中国而言,土地利用总体规划是统筹城乡用地布局的纲领性文件,是实施土地用途管制制度和最严格耕地保护制度的主要依据,在有效管控城市土地扩张强度、协调人地关系上发挥着重要作用[18,19,20,21]。自1986年国家土地管理局成立以来,全国一共进行了三轮国土全覆盖的土地利用总体规划编制[22],在统筹空间资源优化配置,促进建设用地节约集约利用上发挥了一定作用,但受社会经济的快速发展、城市化水平的提高以及政府施政的GDP导向等原因影响,耕地保有量指标、建设用地总量和增量指标等相关规划控制指标出现提前突破的情况[23]。规划是对未来的预测,在实施过程中又会受到经济、社会、产业和人口等不同因素的影响,规划编制与规划实施会存在一定程度的偏差[24,25]。为有效评估规划实施效果,国家出台了一系列文件,明确了土地利用总体规划实施评估的要求[13,26],奠定了中国土地利用总体规划实施评估的框架体系[18]。此后众多学者从规划实施评价理论、指标体系、评价方法等方面做了大量的研究[27,28,29,30],但目前开展的规划实施评价多以定性或半定量化评价方法为主[27],研究数据也多以一年数据为基础进行静态分析,对规划实施过程中动态变化研究相对较少。
土地利用总体规划是在数量控制、空间布局、时序安排上对具体地块进行用途管制,随着中国城镇化速度的加快和经济的快速发展,城镇扩张规模频繁地突破规划控制目标,大量侵占了耕地面积和生态空间,在空间布局上也呈现出无序蔓延状态,造成土地规划管制失灵,土地利用粗放等问题[31,32],因此进行土地利用总体规划实施评估工作具有迫切性。本文基于建设用地增长的视角从规模类、速度类、布局类以及成效类设计了一套完备的指标体系,全方位评价土地利用总体规划对建设用地扩张的管控效果,并对规划控制与实际扩张产生矛盾的原因进行深层解析,分析规划累积执行效果随时间的变化规律,对未来进行国土空间规划编制提供理论借鉴。同时,为了保证基础数据的准确性、现势性和连续性,本文还以连续年份的土地利用变更调查数据库以及由国土资源管理部门建立的具有统一标准的土地利用总体规划数据库作为基础数据来源,以年度变更调查获取的地类图斑分类精度远远高于常规遥感影像解译结果,且土地利用总体规划的基期年数据即为变更调查数据,用评估期的土地变更调查数据分析评价规划实施成效具有数据统计口径上的统一性和指标提取上的连贯性。本文的研究结果对充分发挥土地规划对城镇用地扩张的导向性作用具有指导价值。

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况

南京市位于江苏省西南部,介于118°22′E~119°14′E、31°14′N~32°37′N之间,是江苏省的政治、经济和文化中心,同时也是长三角重要的中心城市之一。城市路网密集,对外交通发达,是全国重要的交通枢纽中心。2000年以来,南京市已形成一个主城和东山、仙林、江北三个副城的空间格局[33,34]。本文的研究对象为南京的城市化地区,考虑到行政区域的完整性,且溧水区和高淳区作为历史上的两个县相对独立于主城区,因此选择除溧水区和高淳区外的其他行政区作为本文的研究区,包括玄武、鼓楼、建邺、秦淮、雨花、栖霞、江宁、浦口以及六合等9区（图1）。研究区土地总面积为4733 km²,2015年常住人口为738.68万人,建设用地总面积为1541.69 km²,城镇工矿用地总面积为779.99 km²,土地开发强度达到32.57%,超过国际警示线30%。
图1 研究区示意

Fig. 1 Research area

随着长三角地区经济一体化速度加快,南京的中心城市地位日渐凸显,对全市的经济社会发展以及城市建设做出有效贡献的同时,土地资源的供需矛盾也在激化。近年来,南京通过编制城市规划、土地利用总体规划等措施来限制城市的无序扩张,实现城镇建设用地的集约利用。2012年南京市第三轮土地利用总体规划（2006—2020年）编制完成,对耕地保有量指标、建设用地总量和增量等指标进行了指标控制,但规划在实施过程中仍然出现了建设用地规模突破规划目标、规划建设用地空间布局不完全适应新形势及规划建设用地保障压力加大等种种问题。

2.2 数据来源

土地规划数据采用南京市土地利用总体规划（2006—2020年）数据库,该数据库是经批准的市级以及所辖县（区）乡级规划数据库。土地利用总体规划的基期年是2005年,但是在编制过程中使用2009年第二次土地调查的数据进行了修正,规划期至2020年。评估期土地利用数据采用2010—2015年1:5000比例尺的土地利用变更调查数据,部分经济、社会数据源于江苏省统计年鉴和南京市统计年鉴。本文采用的土地利用变更调查数据是在全国第二次土地调查成果的基础上,经过国土部门逐年变更形成的成果,其在土地分类精度、数据准确度上均高于基于遥感影像解译的土地分类成果,以此作为数据源,评价结果更切合实际情况,现势性更强。下文中所称的评估期指2010—2015年,评估期中的任一年称为评估年。

3 研究方法

3.1 建立指标体系

指标体系的设定关乎到是否能真实、有效地反映土地利用总体规划管控城市扩张的效果。本文从时间、空间、数量和质量等角度分速度类、布局类、规模类和成效类共四类指标,以全方位、多角度地剖析评估期南京市建设用地扩张特征和土地利用规划对城市扩张的管控效果。评价指标框架体系见图2,具体指标及指标说明见表1。
图2 评价指标体系概念框架

Fig. 2 Conceptual framework of the evaluation index system

表1 土地利用总体规划实施成效评价指标体系

Tab. 1 Evaluation index system of land-use general planning implementation effectiveness

指标类型 指标名称 指标说明或指标算法
规模类
 新增城镇工矿用地规模 评估年其他地类转为城镇工矿用地的面积
新增城镇工矿用地占耕地情况 评估年耕地转为城镇工矿用地的面积和比例
速度类
 扩张强度 评估年新增城镇工矿用地面积 / 上一年城镇工矿用地总面积
指标使用进度 至评估年累计新增城镇工矿用地面积 / 规划期新增城镇工矿用地指标
布局类
 均衡度 评估年新增城镇工矿用地指标在不同方向上的使用进度
集中度 评估年围绕上一年城镇工矿用地边界扩张的面积 / 评估年全部新增城镇工矿用地面积
合规度 新增城镇工矿用地布局在不同空间管制分区的规模和比例
成效类 规模控制指数[16] 1–（评估期实际新增城镇工矿用地面积 / 评估期规划新增城镇工矿用地面积）
空间溢出指数[16] 评估期扩展边界外新增城镇工矿用地面积/评估期规划新增城镇工矿面积
规模类指标是从数量角度分析规划实施期间城镇工矿用地新增规模,重点从城镇工矿用地控制指标的实施情况以及对新增城镇工矿用地占用耕地情况进行分析。
速度类指标是从时间角度分析土地利用总体规划与建设用地扩张的匹配程度,研究规划实施期间指标使用进度及新增城镇工矿用地指标的余缺情况。
布局类指标是从新增城镇工矿用地的空间布局角度选取均衡度、集中度和合规度三个指标来分析城市土地扩张与土地利用总体规划的协调程度。其中均衡度指标重点是通过分析历年新增城镇工矿用地在不同方向上的指标使用进度,在一定程度上反映出城市扩张的方向性差异。本文以南京城市中心新街口为坐标原点,以研究区最远边界为半径作圆,将圆划分为16个面积相等的扇形区域;同时为分析城镇扩张是否围绕原城镇边界持续扩张而非无序向外蔓延,本文设计了集中度指标,计算评估年新增城镇工矿用地围绕上一年城镇工矿用地边界扩张的规模和比例,以此来判断城镇扩张模式是否合理;合规度指标是指城镇建设用地的空间布局与规模增长符合规划的程度,通过对历年新增城镇工矿用地扩张布局在不同空间管制分区上的规模和比例进行分析,从宏观上评价规划实施期间新增城镇工矿用地规模、布局是否符合土地利用总体规划空间管制分区要求。
成效类指标是从质量角度选取规模控制指数和空间溢出指数对规划管控成效进行评价。规模控制指数分析土地利用总体规划在评估期内对城镇工矿用地的管控效果,该值为0时,说明规划执行效果最好,值为负并越小时,说明实际新增城镇工矿用地超出规划指标越多,值为正并越大时,实际新增城镇工矿用地相比规划指标使用的越不足。空间溢出指数是从土地利用总体规划的扩展边界对城镇工矿用地的控制效果进行量化分析,值越大,说明扩展边界控制效果越有限。
为综合评估研究区土地利用总体规划管控建设用地扩张的成效,本文在规模类、速度类、布局类、成效类指标的基础上设置一个综合评估指标,多角度分析土地利用总体规划对研究区城镇扩张的管控成效。该指标设置的思路为：分析至评估年城市不同方向指标实际使用进度与规划设定进度之间的差距,该差距的绝对值之和即反映了至评估年指标使用情况和规划之间的总体差异。该指标既考虑了指标使用的布局和成效,又考虑了指标使用的规模和速度,可利用该指标进行各评估年规划执行情况的综合对比分析。综合评估指标公式如下：
P ij = X ij / G i
M j = ∑ i = 1 16 P ij - H ij
式中：i表示某方向,指上文中以城市中心为原点划分的16个方向;j表示年份;Pij表示第i方向规划实施至第j年的指标使用进度;Xij表示第i方向至第j年的累计新增城镇工矿用地面积;Gi表示规划期内第i方向的规划新增城镇工矿用地指标;Mj表示第j年的综合评估指标;Hij表示至第j年第i方向的规划设定使用进度。式中Mj越小,说明该年城市扩张与规划设定的城镇发展偏差越小,Mj为0时,说明城镇扩张的速度和方向和规划无差别,规划执行效果最佳;Mj越大,说明实际的城镇扩张与规划偏差越大。

3.2 数据处理

规划管控成效评估研究的数据主要有规划数据和土地利用变更调查数据两类,其中从1:1万乡级土地规划数据库提取基期年地类图斑、建设用地管制分区图层;从土地利用变更调查数据库提取历年变更调查地类图斑,主要为耕地和城镇工矿用地图斑。获取评估期历年新增城镇工矿用地是测算各项评价指标的前提,但无法从规划数据库和变更调查数据库中一次性获取,因此本文通过ArcGIS软件进行处理,处理步骤为：① 将上一年地类图斑图层与评估年城镇工矿用地图层进行空间叠置分析,得到历年新增城镇工矿用地规模与占地类型;② 将评估年新增城镇工矿用地与建设用地管制分区图层、扇形图层进行空间叠置分析,可得到历年新增城镇工矿用地落在建设用地管制区的规模、布局以及各方向上新增城镇工矿用地规模。根据四类分项指标和综合指标的计算方法进行指标测算,（数据处理过程见图3、图4）。
图3 土地利用规划管控成效评估的数据处理流程

Fig. 3 Data processing of the land-use general planning of controlling effectiveness evaluation

图4 土地规划实施状况空间分析

Fig. 4 Spatial analysis of land-use general planning implementation

4 结果分析

将四类评估指标及综合指标的测算结果与对应规划指标进行对比分析,得到南京市土地利用总体规划管控成效评估结果。

4.1 规模类指标分析

规模类指标重点是从总量与增量指标对土地规划的实施程度进行综合分析,由《南京市土地利用总体规划（2006—2020年）》可知,研究区规划至2020年城镇工矿用地规模控制总量为723.38 km²,但2011年研究区城镇工矿用地总规模已突破规划控制指标,达到731.99 km²,城镇扩展与规划控制目标偏差较高,规划实施效果欠佳,有效协调好规划的刚性与弹性约束是保证城市健康发展,规范用地行为的重要途径。评估期内城镇工矿用地新增113.14 km²,规划至目标年新增城镇工矿用地规模为143.52 km²,增量指标剩余不足30%,土地规划的重点是以未来为立足点,应侧重对未来土地的计划与安排,在当前发展阶段走节约集约式的存量土地开发或减量规划是实现未来城市理性增长的必经之路。分年度来看,2010年新增城镇工矿用地规模最多,为43.91 km²,约为规划年均控制指标9.57 km²的4倍。除2013年以外,其余年份新增规模均高于规划年均控制目标（表2）,土地利用总体规划仍然需要加强对建设用地扩张强度的管控。由于土地利用规划的规划期限较长,规划编制难免出现与社会经济发展不匹配的状况,因此需要根据国家、省市级产业政策合理制定年度用地计划,做好对土地资源的合理配置,以实现土地利用效益、结构、布局的最优化。
表2 评估期内历年新增城镇工矿用地在空间管制分区布局情况

Tab. 2 The newly added urban industrial and mining land in space control zoning layout in 2010-2015

允许建设区新增 有条件建设区新增 限制建设区新增 禁止建设区新增 合计
面积
（km²）		 占比
（%）		 面积
（km²）		 占比
（%）		 面积
（km²）		 占比
（%）		 面积
（km²）		 占比
（%）
2010年 31.19 71.02 4.84 11.02 7.85 17.87 0.04 0.09 43.91
2011年 17.23 81.20 1.12 5.28 2.80 13.20 0.07 0.33 21.23
2012年 12.54 67.31 2.98 16.00 2.95 15.83 0.16 0.86 18.63
2013年 5.59 67.27 0.76 9.15 1.91 22.98 0.05 0.60 8.32
2014年 7.92 74.30 1.25 11.73 1.45 13.60 0.04 0.38 10.66
2015年 7.24 69.62 0.97 9.33 2.13 20.48 0.06 0.00 10.39
评估期（2010—2015年） 81.71 72.22 11.92 10.54 19.09 16.87 0.42 0.37 113.14
由表3知,研究区评估期各年新增城镇工矿用地占地类型以耕地、园地、林地等农用地为主,至2015年研究区新增城镇工矿用地占用耕地、园地、林地和草地合计为90.32 km²,已极为接近规划2010—2020年新增城镇工矿用地占用农用地控制指标91.87 km²。其中,耕地又是新增城镇工矿用地的主要来源,评估期内40.81%的新增城镇工矿用地由耕地转化而来,且历年新增城镇工矿用地来源于耕地的比例呈上升趋势。至2015年研究区耕地面积为1541.57 km²,已低于规划目标年耕地保有量指标1556.27 km²,耕地保护形势不容乐观。从新增建设用地占用耕地面积的使用速度来看,研究区规划到2020年新增建设用地占用耕地规模为116.64 km²,年均占用7.78 km²,但评估期除交通运输用地、水利设施用地及农村居民点等建设用地以外,新增城镇工矿用地已占用耕地46.17 km²,年均占用规模达到7.70 km²,建设占用耕地指标使用进度过快。
表3 新增城镇工矿用地占地情况分析

Tab. 3 Analysis of the occupation of other types of land by newly added urban industrial and mining land (km2)

耕地 园地 林地 草地 农村道路 水域及水利设施用地 其他土地
2010年 13.52 15.55 5.86 2.91 0.32 3.88 0.82
2011年 8.93 4.00 1.98 0.49 0.24 3.05 0.81
2012年 8.71 1.86 3.04 0.88 0.33 3.11 0.65
2013年 3.86 1.70 0.95 0.33 0.15 1.04 0.26
2014年 5.33 1.26 1.06 0.33 0.24 1.96 0.47
2015年 5.82 0.88 0.84 0.24 0.22 1.91 0.24
评估期（2010—2015年） 46.17 25.24 13.74 5.17 1.51 14.94 3.26
规模类指标评估结果表明,2009年以来南京市建设空间需求较旺盛,当前的经济发展仍以牺牲农地空间与生态空间为主,耕地作为兼有生态、景观及粮食安全保障等多种功能的资源,土地利用规划编制应增强对耕地的保护力度,严格执行“占一补一、占优补优”政策,坚持刚性管控原则,坚守耕地保有量底线。同时土地利用总体规划应进一步提高对建设用地总规模和空间布局的管控,将建设用地总量控制指标落实到具体地块上,并作为强制性实施内容加以执行,以确保规划有效实施。

4.2 速度类指标分析

2009年研究区城镇工矿用地总量为666.85 km²,评估期内城市土地扩张强度为16.97%（表4）。2010—2015年新增城镇工矿用地扩张强度总体呈下降趋势,2011年开始出现快速降低,2013年达到最低值,仅为1.11%。主要是由于2011年正值“十二五”开局之际,新城开发、高新技术开发区建设、大量基础设施建设等仍在筹备中,尚未进入到实质建设期,因此,2011年扩张强度较上一年有较大幅度的降低;而2013年以后,南京市开始推行十大功能板块建设以及其他引导城市发展的重点项目建设,在很大程度上拉动了城市对建设用地的需求,使城市扩张强度在2013年达到最低值后出现小幅回升。评估期南京市城市土地扩张强度的总体趋势和国家、地方总体的经济发展态势吻合。
表4 2010—2015年评估期内历年城镇工矿用地扩张情况

Tab. 4 Expansion rate of urban industrial and mining land in 2010-2015 (%)

指标 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年 2015年 评估期（2010—2015年）
扩张强度 6.58 2.99 2.55 1.11 1.40 1.35 16.97
使用进度 30.60 45.39 58.37 64.17 71.59 78.83 78.83
集中度 83.92 89.38 74.88 73.20 83.77 76.25 73.17
从指标使用进度来看,研究区规划新增城镇工矿用地指标年均使用进度为6.67%,但评估期内研究区该项指标实际使用进度就已达78.83%（表4）,年均使用进度约为年均规划进度的2倍。这一方面表明了规划指标在设置过程中,对社会经济发展预期不足,规划指标设置的科学性有待加强,另一方面表明了南京市新增城镇工矿用地指标使用速度过快,规划管控效果不足。
速度类指标评估结果表明,南京市第三轮土地利用规划加强了对建设用地总量控制,评估期建设用地扩张强度有所下降但扩张速度仍然较快,当前规划指标余额已难以满足剩余年限城市发展对土地的需求。土地利用总体规划应做好对存量用地再开发的布局与规划,充分利用现有存量、流量指标合理安排新增建设用地,保障社会经济稳定发展的同时促进土地集约利用。

4.3 布局类指标分析

图4c显示,评估期内南京鼓楼区、玄武区、秦淮区内的新增城镇工矿用地规模较少,城镇扩张以其他行政区为主,这是因为上述三区位于南京市老城区,评估期之前城市用地已达到饱和状态。图5a反映了16个方向中各方向至评估年的指标使用进度即均衡度指标。2010—2015年,以老城区为中心的各个方向均有建设用地扩张发生,其中,NEE和NNE方向受仙林副城、麒麟、新港开发区建设驱动,城镇扩张规模较多,分别为13.98 km²和13.28 km²,其次受河西新城、禄口新城以及南京南站建设辐射,SW、S方向扩张规模仅次于NEE、NNE方向,至2015年分别扩张10.36 km²、8.38 km²,城市空间扩张形态与土地利用总体规划中城镇用地空间扩展格局基本吻合,主要沿东北—西南沿江发展带和南向发展轴扩张。同时,图5a也反映出评估期内新增城镇工矿用地指标在不同方向的使用进度差异较大。2010—2015年在江北副城的发展带动下,总体上西北方向上的指标使用进度最快,主要表现为NWW和NNW方向,指标使用进度已达到154.74%和138.19%;东北方向受仙林副城以及新尧、龙袍、龙潭等新城发展的影响,指标使用进度仅次于西北区域,主要表现为NE和NNE方向,使用进度为123.65%和100.47%;而正南区域的指标使用进度最慢,仅为48.97%,6年时间该方向的规划指标使用进度不足一半,说明正南方向发展动力不足,规划对正南方向的城市扩展预期过快,而实际未达到规划预期的规模。
图5 新增城镇工矿用地指标使用进度

Fig. 5 The using progress of the newly added urban industrial and mining land

按评估年新增城镇工矿用地是否围绕主城、副城、新城为核心逐渐向外扩张,以评估年新增城镇工矿用地图斑与原城镇工矿用地边界是否贴合为判断标准,使用GIS空间分析功能测算集中度指标,结果表明,评估期历年新增城镇工矿用地沿上一年城镇工矿用地边界扩张的比例依次为83.92%、89.38%、74.88%、73.20%、83.77%和76.25%（表4）,近80%的新增城镇工矿用地是在上一年城镇工矿用地边缘发生扩张,说明了评估期内研究区城市扩张主要以填充式扩张为主,飞地式扩张相对较少。随着城市中心城区用地的逐渐饱和以及郊区土地开发成本的不断提高,城市内部空间增长以调整优化模式为主,应更注重城市的内涵挖潜与低效用地再开发。
从合规度指标来看,评估期内新增城镇工矿用地规模布局在允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区的比例分别为72.22%、10.54%、16.87%和0.37%（表2）。规划扩展边界内新增城镇工矿用地规模为93.63 km²,占新增规模的比例为82.76%,说明规划编制过程中对城镇发展方向、产业用地布局考虑较好,城镇建设与规划管制协调性较高。但不可忽视的是仍然有19.51 km²的新增城镇工矿用地位于限制建设区和禁止建设区内,这部分新增建设用地不符合原土地利用总体规划,由于后期均通过规划局部修改使得新增建设用地符合了规划,因此位于限制建设区和禁止建设区的这部分新增城镇工矿用地仍是符合规划的。总体来说评估期内南京市土地利用方向与规划管制目标具有一定符合度,规划编制过程中要继续做好与城镇发展、产业政策的联系,减少规划修改频率以保证规划的严肃性与科学性。

4.4 成效类指标分析

从土地利用总体规划管控成效上来看,评估期内实际新增城镇工矿用地规模约为规划新增指标的2倍,因此导致规模控制指数偏小,为-0.97（表5）,由此说明规划实施期间土地利用总体规划对城镇建设用地扩张管控力度偏弱,规划实施效果有待提高;评估期内有17.24%的新增城镇工矿用地位于扩展边界外,空间溢出指数为0.34,究其原因主要是规划管控重在总量控制,加上社会经济的快速发展造成规划与实际发展水平存在差异,因此在实际的城镇建设过程中容易突破扩展边界,造成后期规划修改频繁、修改比例较大等问题。规划的本质是合理引导城市有序增长,利用土地利用规划的刚性管控来实现耕地与生态环境保护的目标,忽视规划的刚性约束,轻易修改规划,则失去了规划的本质。未来如何设定一套更为科学的方法来划定城镇扩展边界并对其进行实时、动态监测,以最大可能性满足城镇空间的精明增长值得深思。
表5 评估期土地利用总体规划的管控效果分析

Tab. 5 Analysis results of land-use general planning controlling effectiveness

评估期规划
新增（km²）		 评估期实际
新增（km²）		 评估期扩展边界内
新增（km²）		 规模控制
指数		 空间溢出
指数
城镇工矿用地 57.40 113.14 93.63 -0.97 0.34
城乡建设用地 45.86 130.36 104.55 -1.84 0.56
对城乡建设用地和城镇工矿用地的规模控制指数和空间溢出指数进行比较,两者的规模控制指数都为负,但前者更小;从空间溢出指数来看前者比后者更大。因城乡建设用地的含义仅比城镇工矿用地增加了农村居民点这一种用地类型,所以两个指标的差异说明在规划编制过程中,对中心村建设等农村居民点用地无论在指标控制上还是在空间布局上均考虑不足。

4.5 综合指标分析

计算评估期各年在不同方向上的城镇工矿用地指标使用进度与规划指标设定使用进度的偏差值知（图5b）,评估期内S和NW方向上的偏差值与0值最接近,说明这两个方向相对于其他方向来说,指标使用进度最接近于规划设定进度,而其他方向相对于规划设定进度而言,城市发展速度过快,与规划偏差较大。受跨江发展战略政策倾斜、国家级江北新区成立等驱动,浦口、板桥、珠江、雄州等地区城镇扩张明显,因此NWW、NNW、NE和N方向上的指标使用进度与规划设定进度偏差较明显,至2015年偏差值分别达到了100.20%、83.64%、69.11%和62.08%。评估期历年的规划实施整体成效即综合评估指标Mj值分别为4.39、5.71、6.94、6.48、6.60和6.65,Mj整体呈逐渐变大的趋势。规划是基于对社会经济发展、人口变化及资源环境变化的预测而编制的,随着规划执行到后期,实际的发展情况与编制初期的预测偏差越来越大。为顺应变化了的情况,规划会进行越来越多的局部修改,这都与规划编制的初衷不符,因此显示规划执行的效果逐年变差,这符合事物发展的客观规律和规划的本质;另一方面,从评估期的2010年开始,实际的城镇扩展的速度和方向与规划之间的偏差就较大,达到4.39,评估期历年累积偏差在2012年达到最大值6.94,评估期后期也呈逐渐加剧的趋势,这些现象说明规划编制的科学性值得反思,规划执行的约束性需要加强。
规划管控建设用地扩张的成效不佳,是受规划编制时对社会经济发展预测不足、规划执行时政府政策的不断调整以及“多规”冲突等多种因素综合影响造成的,加强规划编制的科学性,实现“多规融合”,建立健全国土空间规划体系是空间规划层面解决城市无序增长的突破口。

5 讨论

中国通过编制土地利用总体规划,实行新增建设用地计划指标逐级分解以及制定建设用地空间管制制度来有效控制建设用地的无序蔓延,通过实行土地用途分区、制定耕地保有量计划指标、年度占用耕地指标和划定基本农田保护区来保障粮食生产安全[35]。但是当前中国正处于社会经济转型时期,城镇化水平将继续保持着较快的发展速度[36],这也意味着规划编制与实施过程中将会遇到更多的不确定性与不可控性。规划实施评价是规划科学编制和有效实施的必要保障,是规划调整和修编的理论依据,已成为国内外的普遍做法,是完整的规划学科体系中的重要一环。土地利用规划实施评价作为即将开展的国土空间规划的前提,对其进行多视角的深入理解成为改进空间规划编制与实施,促进国土空间规划科学转型的基础,对国土空间规划学科体系构建、理论与方法的完善具有重要意义。
本文回归土地利用总体规划的本质与要求,从规划实施的时间、空间、成效进行定量化分析,突破了以往研究中仅采用定性或半定量化手段对规划实施进行评价的瓶颈[27],研究结论对本地区合理修编土地利用总体规划、加强规划实施和实现土地资源优化配置具有较好的参考价值。通过本研究可明显看出,南京市土地利用总体规划在空间上对城市土地扩张管控效果较明显,新增建设用地布局较集中,但在控制城市土地扩张强度与速度上还存在缺失。土地利用总体规划在编制和实施过程中,对耕地的保护力度仍需加强。当前建设占用耕地的规模与速度很大程度上影响了耕地保护和粮食安全,1.2亿hm²（18亿亩）耕地红线必须坚守;同时规划在进行指标分配时应全面考虑当地的社会经济发展状况、建设用地需求状况以及耕地资源、生态空间等情况,合理安排新增建设用地、新增建设占用耕地和基本农田保护面积等相关指标,加强指标时空分配的合理性、可实施性,实现规划指标定时序和定量分配,提高土地利用总体规划编制科学水平,以达到既保护耕地又实现城市发展的目标[37]。从本文的结果分析来看,在本轮规划期内南京市城市建设用地总量快速扩张式的发展已难以适应当前经济社会发展态势和规划管控的要求,应在严控总量的基础下,倒逼盘活存量,注重内涵挖潜,不断提高建设用地节约集约水平,推动城市精明增长。
此外,本文是从城市建设用地扩张视角探讨土地利用总体规划的管控效果,评价指标设计中并未涉及社会效益、经济效益和生态效益等方面,且本文对土地利用规划合理引导城市土地扩张的驱动机制并未深入研究。未来还可加强不同经济发展水平、不同资源禀赋地区间规划实施的横向比较及差异化分析,从不同角度全面了解土地利用总体规划实施情况,这对提高各地土地利用规划的编制和实施水平将具有一定的促进作用。

6 结论

本文以南京市土地规划管控成效为研究案例,借助GIS空间分析手段,将评估期内历年土地利用变更调查数据和规划数据指标进行充分对比,从时间、空间、数量和质量等四个角度建立了土地利用规划实施评价指标体系,并基于上述指标建立了综合评估指标对规划管控成效进行了综合评价,主要结论如下：
（1）随着土地规划的继续实施,本文方法的应用基于土地利用总体规划,更能够全面地评估城市扩张过程中规划的管控与引导作用,并及时发现规划在实施过程中存在的问题,使城市扩张向着规划管制的目标有重点、有方向、有时序的扩张,研究方法也适用于其他地区进行土地规划实施评估研究。
（2）除2013年以外,评估期其余年份新增城镇工矿用地规模均高于规划年均控制目标9.57 km²,新增城镇工矿用地中占用耕地的比例为40.81%;评估期新增城镇工矿用地扩张强度总体呈下降趋势,但新增城镇工矿用地指标使用进度过快,至2015年,指标使用进度已达78.83%,规划指标难以满足剩余年限用地需求。这表明土地利用总体规划在管控城市扩张强度上有一定效果,但管控力度仍有待加强。
（3）总体来看南京城市空间扩张态势与土地利用总体规划城镇用地空间扩展格局基本吻合。从均衡度来看,不同方向上指标使用进度差异较大,西北方和东北方的指标使用进度最快,而南方指标使用进度不足50%,规划编制应加强与市场经济体系的联系,结合不同地区经济发展水平与用地需求妥善安排用地指标;集中度指标从整体来看效果较好,评估期历年城镇建设用地扩张以填充式扩张为主,80%以上的新增城镇工矿用地主要围绕主城、副城、新城扩展;从合规度来看,布局在扩展边界内新增城镇工矿用地规模达80%以上,土地规划划定的建设预留区对城镇空间扩展起到较好的引导作用。
（4）实际新增城镇工矿用地规模超出规划新增指标1.97倍,规模控制指数偏低,为-0.97,规划对南京市土地扩张的规模管制效果有待加强;超出扩展边界外的城镇建设用地规模是规划控制指标的0.34倍,空间溢出指数偏高,规划局部修改较频繁,极大地挑战了规划的权威性。相较而言土地利用总体规划对城镇工矿用地的管控成效要好于城乡建设用地,规划编制过程中对城镇周边的农村居民点用地指标控制和空间布局考虑不足。从综合评估指标分析,从评估期的2010年开始,历年实际的城镇扩展的速度和方向与规划之间的偏差较大,达到4.39,且规划的累积执行效果呈逐年变差的趋势,规划编制的科学性和执行的约束性需加强。

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